Conversatorio hacia una agenda legislativa garante de los derechos a la libre determinación, al territorio y a los modelos propios de desarrollo de los pueblos indígenas y afrodescendientes

¡Muy buenas tardes a todas y todos!

Agradezco al Senado de la República por la invitación para participar en este importante Conversatorio, en especial a la Comisión de Asuntos Indígenas, a su presidenta, la Senadora Maria Leonor Noyola Cervantes, así como a sus integrantes.

El título de este conversatorio me parece muy prometedor, ya que pone el énfasis en derechos pilares de los pueblos indígenas – libre determinación, derecho al territorio y derecho a determinar su propio modelo de desarrollo – y nos muestra que son parte de la agenda de la Comisión de Asuntos Indígenas.

Creo que para garantizar estos derechos debemos antes que nada identificar (o más bien, resumir, porque sin duda todos los conocemos) cuáles son los obstáculos legislativos o prácticos que impiden su pleno ejercicio y en un segundo momento las posibles propuestas para superar estos obstáculos.

Voy a hablar de cinco tipos de obstáculos:

1. El modelo de desarrollo dominante;
2. Problemas de consulta;
3. El régimen agrario;
4. La legislación sobre actividades económicas y actividades que privilegia;
5. Dificultades con el efectivo ejercicio de la libre determinación.

Hay un diagnóstico mucho más amplio sobre la situación de los pueblos indígenas de México en el informe de la Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas tras su visita a México en 2017 – pero en esta ocasión trataré de acotarme a estos cinco temas.

El modelo de desarrollo basado en megaproyectos frecuentemente no toma en cuenta las necesidades y aspiraciones de los pueblos y está poniendo en riesgo sus territorios, sus formas tradicionales de vivir y de crear desarrollo y su continuidad como pueblos. Este modelo se caracteriza por la extracción intensiva de recursos y la producción de bienes para implementar proyectos energéticos, extractivos, turísticos, agroindustriales etc. La Secretaría de Economía reportó en el Prontuario de la Industria Minera-Metalúrgica de enero de 2018 más de 25.000 concesiones mineras (22 millones de hectáreas). Y cuando estos proyectos se plantean en territorio indígena, los impactos que estos acarrean se extienden sobre su patrimonio biocultural, su seguridad alimentaria, economía tradicional, sobre su tejido social y vida comunitaria, su legado espiritual y sobre el medio ambiente. Este modelo sigue dominando desde mucho tiempo como si no existiera otra manera de concebir el desarrollo y menoscaba el derecho de estos pueblos a determinar su propio modelo de desarrollo, qué uso dar a su territorio y cómo determinarse libremente como pueblo en su interior.

La ausencia o falta de cumplimiento con los estándares internacionales en materia de consulta indígena: Sabemos que un mecanismo que debería ser garante de estos derechos es la consulta, a través de la cual los pueblos deberían dar o rechazar su consentimiento libre, previo e informado ante estos proyectos. Sin embargo, hasta el momento, lamentablemente, hay muy pocos ejemplos de buenas prácticas en el área de consulta y destacan más bien los vicios (de forma y de fundo) en su implementación – como nuestra Oficina ha podido atestiguar en varios casos que hemos acompañado, desde el acueducto en territorio Yaqui en Sonora hasta la soya transgénica en Campeche o la energía solar en Yucatán. Hay que subrayar: las consultas que no son previas, libres, informadas y culturalmente adecuadas, y sobre todo las consultas que carecen de buena fe, terminan perjudicando aún más los derechos de los pueblos indígenas a su libre determinación, instrumentando carencias crónicas para dividir a las comunidades, causando conflictos internos.

Además, la Relatora Especial subrayó en su informe la relación entre la falta de consulta indígena y de autodeterminación por un lado y el surgimiento o recrudecimiento de conflictos territoriales, desplazamientos forzosos, criminalización y violencia contra personas y comunidades indígenas que defienden sus derechos por el otro. Sobre este último aspecto, la Oficina maneja datos altamente preocupantes que evidencian como las y los defensores indígenas son los más atacados: en 2017 se registraron 7 defensores asesinados, 5 de los cuales eran indígenas, mientras en 2018 estos fueron 9 de un total de 13 defensores asesinados; y en lo que va del 2019 los defensores indígenas asesinados son 7 de los 9 registrados.

También la Alta Comisionada Michelle Bachelet, en su reciente visita al país, destacó la importancia de los procesos de consulta de los pueblos indígenas como una herramienta que, llevada a cabo cumpliendo los estándares internacionales en la materia, puede ayudar a evitar conflictos y tomar verdaderamente en cuenta las opiniones y visiones de quienes han estado más excluidos. En las palabras de declaración final de la Alta Comisionada, al terminar su visita al país:

“Cuando se plantean proyectos que afectan a los pueblos indígenas y a sus territorios, es esencial buscar el equilibrio entre el proyecto, el respeto al medio ambiente y la protección de los territorios y los recursos de los pueblos indígenas” y es necesario repensar las políticas de desarrollo para que todo desarrollo sea sostenible y sustentable desde la perspectiva ambiental, social y de derechos humanos.”

Sabemos que la Agenda 2030 no nos habla de cualquier forma del desarrollo, sino del desarrollo sostenible y sustentable. Y nos queda claro que el famoso slogan “no dejar a nadie atrás”, como uno de los objetivos transversales de la Agenda 2030, no debe ser interpretado como la puerta abierta de la imposición de un tipo de desarrollo, sino la construcción de modelos apropiados y deseados por los pueblos. Como lo dijo la Alta Comisionada en su declaración final:

“La Agenda 2030, y la perspectiva del desarrollo basado en derechos humanos, exige que los beneficiarios sean involucrados en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de los proyectos del desarrollo que les pueden afectar”.

La Relatora envió recientemente una nota técnica al Gobierno mexicano para reiterar la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas con el objetivo de obtener su consentimiento libre, previo e informado en relación con medidas y actividades que afecten sus derechos humanos. En esta nota la Relatora marca una distinción clara entre las consultas indígenas exigidas por las normas internacionales y las consultas ciudadanas. Esta diferencia se basa en que las consultas indígenas constituyen una medida especial de salvaguarda de derechos de los pueblos indígenas y no pueden ser sustituidas por un mecanismo que está diseñado para toda la población.

La Relatora también ha señalado que la ausencia de una legislación específica no exime al Estado del deber de consultar y que cualquier mecanismo utilizado con este fin debe ser resultado del dialogo y consulta.

Ahora bien, ante un contexto de pobreza y discriminación estructural sufrida por los pueblos indígenas, y ante las experiencias de consulta que estamos teniendo en el país, consideramos que se necesita mucha cautela en un posible proceso legislativo hacía una ley de consulta. Ante la importante asimetría de poder entre los pueblos, el Estado y las empresas existe un riesgo de convertir la consulta en una jaula para los pueblos indígenas en lugar de un mecanismo para ejercer su libre determinación. De acuerdo con la Relatora, sentimos que varias iniciativas que se contemplan en la sociedad mexicana buscan más el objetivo de dar certeza jurídica de quienes promueven proyectos que al afán de garantizar el derecho a la libre determinación de los pueblos.

Como mencionado, la consulta ya es una obligación internacional de México. Reforzar esta obligación en una posible reforma del artículo 2 constitucional sería, desde nuestra perspectiva, más que suficiente, sin caer en una lista de actos procedimentales, probable objeto de una ley reglamentaria, que podrían institucionalizar la consulta y obstaculizar su ejercicio de manera culturalmente adecuada.

En caso de refrendar la obligación a la consulta en el artículo constitucional sería muy importante incluir como legítimos los procesos internos de auto consulta de los pueblos y los protocolos comunitarios, los cuales son instrumentos que las comunidades construyen para dejar claridad sobre la manera en la cual quieren ser consultados y son expresiones de su libre determinación.

Otros obstáculos a la libre determinación de los pueblos y al respeto de sus derechos territoriales son directamente vinculados con el marco legal, en particular con la normatividad actual en materia agraria y con la reglamentación de las actividades económicas. En su informe, la Relatora recomienda

“adecuar la legislación relacionadas con temas agrarios, territoriales, de desarrollo energético, minería, agua, producción y seguridad alimentaria, gobernanza y administración de la justicia, con las obligaciones internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas”.

Esta recomendación deriva de la observación de que por un lado el marco legislativo agrario no protege suficientemente la tenencia colectiva de la tierra y por el otro el marco normativo actual prioriza el tipo de uso de la tierra y de los recursos naturales, a desventaja de los pueblos indígenas. En este sentido, la Ley de hidrocarburos, la ley minera y la ley de energía eléctrica establecen el uso preferencial de la tierra para estas actividades, consideradas como de utilidad pública, sin importar quien esté ocupando la tierra y qué uso le esté dando.

Entonces, una agenda legislativa para los pueblos indígenas debería salvaguardar que sus derechos territoriales tengan las suficientes garantías para poderse ejercer: como recomienda la Relatora, se necesita reformar integralmente el régimen jurídico agrario para incorporar los actuales estándares internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas, para que se facilite y fortalezca el reconocimiento de las tierras y territorios indígenas, así como los mecanismos que garanticen su seguridad jurídica. También es necesario reconocer el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a su territorio como prioritario respecto a actividades que han sido calificadas de utilidad pública y eso significa incidir también en la legislación correspondiente – no son sólo en el ámbito de las diferentes legislaciones en materia de minería, desarrollo energético e hidrocarburos, sino también en tema de agua, producción y seguridad alimentaria y de otras áreas estratégicas para el desarrollo (áreas naturales protegidas, ley de biodiversidad etc…); y siempre considerando las necesidades específicas de los pueblos y los impactos significativos en sus formas vida.

Finalmente, voy a abordar el último de los obstáculos – una legislación que deja poco margen a los pueblos para el efectivo ejercicio a la libre determinación y al autogobierno. El ex Relator Especial Rodolfo Stavenhagen señaló en su informe de visita a México en 2003 que, si bien el artículo segundo constitucional reconoce formalmente el derecho a libre determinación, lo encierra en candados que hacen difícil su aplicación, ya que los pueblos no están reconocidos como sujetos de derecho sino de interés público. Por eso es necesaria una reforma que garantice el ejercicio de los derechos con un pleno reconocimiento de su personalidad jurídica: sabemos que el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público es un punto en la agenda de la presente legislatura y que velarán por que estas reformas se realicen con procesos de consulta culturalmente adecuados.

Esta reforma es un primer paso para que el derecho a la libre determinación sea ejercible, pero no es suficiente en sí solo: se necesita también adoptar medidas legislativas que permitan a los pueblos indígenas ejercer su derecho a autogobernarse y regirse según sus propios sistemas normativos, por ejemplo, adecuando la normatividad vigente sobre los regímenes municipales indígenas, a través de la reforma al artículo 115 constitucional.

Eso permitiría a las comunidades indígenas ejercer formas de autogobierno en caso de que lo deseen y no tener que emprender un camino de judicialización ante los tribunales para obtener el reconocimiento de su derecho a la libre determinación.

También les instamos a tomar en cuenta las propuestas que surgen de los mismos pueblos y a hacerse caja de resonancia de las voces de los pueblos. Es muy importante que el poder legislativo esté dispuesto a trabajar con los titulares de derecho, con los pueblos y comunidades indígenas, colocarlos al centro de sus actividades, escucharlos, construir con ellos y empujar cambios legislativos que les permitan concretar sus aspiraciones y ambiciones como pueblos. Abrir las puertas de los espacios parlamentarios, como el día de hoy, propiciando la escucha e intercambio de ideas es un primer paso para garantizar los derechos de los pueblos a una vida digna, por eso les agradecemos el espacio y la oportunidad de compartir nuestra visión.

La Oficina que represento refrenda su disposición a ofrecer acompañamiento y asesoría técnica con el fin de garantizar que los estándares internacionales de derechos humanos sean respetados.

Muchas gracias por su atención.