El Grupo de Trabajo sobre las desapariciones forzadas o involuntarias concluye su visita a México.

La misión estuvo integrada por tres miembros del GTDFI: la Sra. Jasminka Dzumhur (Bosnia y Herzegovina), el Sr. Ariel Dulitzky (Argentina) y el Sr. Osman El Hajjé (Líbano). El objetivo de la visita fue conocer los esfuerzos del Estado mexicano en el tratamiento de las desapariciones forzadas. En particular, examinar el estado de las investigaciones sobre casos tanto del pasado como

recientes, las medidas adoptadas para prevenir y erradicar las desapariciones forzadas y combatir la impunidad, así como otros aspectos, incluidos temas relativos a la verdad, la justicia y la reparación para las víctimas de desapariciones forzadas.

Durante su misión, el GTDFI visitó la Ciudad de México (Distrito Federal); Chihuahua y Ciudad Juárez (Chihuahua); Acapulco, Atoyac de Álvarez y Chilpancingo (Guerrero); y Saltillo (Coahuila) y se reunió con diversas autoridades a nivel federal y local. En ese sentido, el GTDFI sostuvo una serie de reuniones con funcionarios de alto nivel, incluyendo el Secretario de Gobernación y el Secretario de Seguridad Pública, así como con autoridades de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Seguridad Pública, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, legisladores de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrantes de la Procuraduría General de la República (incluyendo las Delegaciones de Chihuahua y Guerrero), así como con autoridades de los Gobiernos de Chihuahua, Guerrero y Coahuila. El GTDFI visitó también la zona militar ubicada en Saltillo y le habría gustado visitar las zonas militares de los Estados de Chihuahua y Guerrero.

El GTDFI se reunió con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y los Organismos Públicos de Protección de todos los Estados visitados, así como con un número importante de organizaciones nacionales e internacionales, familiares de personas desaparecidas forzosamente, personas que fueron sometidas a desaparición forzada y otros actores de la sociedad civil mexicana. Esta es la segunda visita del GTDFI a México ya que la primera se realizó en 1982 cuando llevó a cabo su primera misión al terreno. Desde su creación, el Grupo de Trabajo ha transmitido 412 casos al Gobierno de México. De estos, 24 casos se han esclarecido sobre la base de la información suministrada por las fuentes, 134 se han esclarecido sobre la base de la información aportada por el Gobierno, 16 se han discontinuado y 238 siguen sin resolverse. Es importante señalar que estos

datos, al igual que lo que sucede con otros países, no son representativos de la dimensión del tema en cuestión. El incremento del número de nuevos casos admitidos durante 2010 y el gran número de nuevas alegaciones recibidas durante la visita podrían indicar un deterioro de la situación de desaparición forzada en México.

El Grupo de Trabajo reconoce que el Gobierno de México tiene una invitación permanente para todos los Procedimientos Especiales de las Naciones Unidas. Asimismo, el GTDFI felicita al Gobierno mexicano por haber ratificado todos los tratados fundamentales de derechos humanos del sistema de las Naciones Unidas, incluyendo la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, así como la Convención Interamericana sobre la desaparición forzada de personas.

Marco legal e institucional

México es un Estado Federal con competencias divididas entre la Federación y las 32 entidades federativas (incluyendo el Distrito Federal). Además, existen más de
2.500 municipios con atribuciones en temas de seguridad pública.

La estructura Federal del país crea oportunidades para explorar el diseño de instrumentos para abordar las desapariciones forzadas así como para desarrollar diferentes niveles de protección para las víctimas de desaparición forzada. Sin embargo, el GTDFI expresa su preocupación por los desafíos que la estructura federal puede significar en la implementación efectiva de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas de 1992 (la Declaración). La distribución de competencias; la falta de una Ley General que regule todos los aspectos de la desaparición forzada; la existencia de fuerzas de seguridad a nivel federal, estatal y municipal; la posibilidad de que los delitos sean investigados a nivel federal o estatal dependiendo de la participación directa o indirecta de funcionarios federales o estatales son factores que diluyen la responsabilidad de dichas autoridades. El GTDFI observó que la mayoría de los servidores públicos, organizaciones civiles y víctimas de desaparición forzada enfatizaron el problema

de la ausencia de una coordinación vertical y horizontal entre las autoridades. Además, durante las reuniones con autoridades federales, se le explicó al GTDFI que algunas de las tareas relacionadas con la prevención, investigación, sanción y reparación de las desapariciones forzadas recaen en las autoridades estatales. Por su parte, estas autoridades afirmaron que el Gobierno Federal era quien tenía la responsabilidad en estas cuestiones, particularmente cuando se relacionaba con temas tales como el combate al crimen organizado, el secuestro y las labores de seguridad en virtud de la presencia de la Policía Federal, el Ejército y la Marina.

En México, la facultad de aprobar leyes penales es compartida por los Estados y el Gobierno Federal. Más aún, hay algunos delitos que son de competencia exclusiva de la Federación. La desaparición forzada es un delito autónomo en el Código Penal Federal así como en la legislación penal de siete Estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Distrito Federal, Nayarit y Oaxaca), mientras que en los 25 restantes no se encuentra tipificada. Asimismo, la legislación penal de la Federación y los Estados que han tipificado la desaparición forzada no utilizan la misma definición. Además, la mayoría no incluye la posibilidad de que las desapariciones forzadas sean perpetradas por grupos organizados o particulares que actúen en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o indirecto, autorización o aquiescencia. En la mayoría de las legislaciones Estatales queda excluida la prescripción. Es importante resaltar que, en 2004, la Suprema Corte estableció que el plazo para que opere la prescripción en un caso de desaparición forzada “empieza a correr hasta que la conducta ilícita deja de consumarse, esto es, cuando el sujeto pasivo aparece (vivo o muerto) o se establece su destino.” Algunos otros Estados han optado por promulgar legislación no jurisdiccional y procedimientos para abordar las desapariciones forzadas.

Las inconsistencias de la definición del delito de desaparición forzada en relación con la Declaración y otros instrumentos internacionales relevantes, así como el hecho de que la gran mayoría de los Estados no hayan tipificado la desaparición forzada como un delito autónomo, contribuyen a la impunidad.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los tratados internacionales ratificados por México forman parte de la Ley Suprema de la Unión.

La Suprema Corte ha establecido que los tratados internacionales se encuentran jerárquicamente por encima de la legislación federal y estatal. Por su parte, la reforma constitucional en materia de derechos humanos cuya aprobación final por el Congreso de la Unión ocurrió durante la misión del GTDFI establece, en esencia, que los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales tienen jerarquía constitucional. La reforma también dota de mayor fuerza a las recomendaciones de los organismos públicos de derechos humanos. Una previa reforma constitucional estableció que las violaciones a los derechos humanos reconocidos internacionalmente pueden ser objeto del juicio de amparo

La Seguridad

México enfrenta una situación muy complicada en materia de seguridad pública debido al incremento de la violencia generada principalmente por el crimen organizado. El GTDFI reconoce los esfuerzos del Gobierno para abordar esta compleja situación y es de la opinión que el fenómeno de las desapariciones forzadas no puede entenderse adecuadamente sin tomar en cuenta el contexto actual de violencia y la presencia de la criminalidad organizada. Sin embargo, no todos los crímenes cometidos en el país, incluidas las desapariciones forzadas, pueden ser atribuidos a la delincuencia organizada.

Debido a que la impunidad es un elemento frecuente en los casos de desapariciones forzadas, muchos casos que podrían encuadrarse bajo este delito son reportados e investigados bajo una figura diferente o ni siquiera son considerados como delitos. El GTDFI recibió múltiples testimonios de casos en que la privación de la libertad, aún pudiendo enmarcarse bajo el delito de desaparición forzada, es clasificada bajo delitos distintos, tales como el secuestro o el abuso de autoridad.

En muchas otras ocasiones, los casos de desapariciones forzadas son eufemística y popularmente denominados como “levantones”. Adicionalmente, en múltiples

casos, las personas son simplemente consideradas “extraviadas” o “perdidas” sin considerar que pudieron haber sido víctimas de una desaparición forzada, particularmente grupos como mujeres, menores y migrantes.

El GTDFI recibió información diversa sobre el número de desapariciones forzadas. Mientras que las organizaciones civiles de derechos humanos reportaron que -de acuerdo con sus estimaciones- más de 3,000 personas habrían sido desaparecidas en el país desde el año 2006, la CNDH registró un aumento sostenido en el número de quejas sobre desapariciones forzadas, pasando de 4 quejas en el año 2006 a 77 en el año 2010.

Para el GTDFI, sólo mediante una investigación independiente, imparcial, completa y efectiva, se puede descartar una potencial desaparición forzada. Por ende, el número de casos de desaparición forzada no puede ser establecido a cabalidad sin una adecuada investigación de todos estos delitos. El mandato del GTDFI se refiere a las desapariciones forzadas. Sin embargo, el GTDFI condena todos los actos de desapariciones independientemente de la calidad del perpetrador.

En el actual contexto de seguridad, se reiteró que el 92% de todos los delitos cometidos en México recaen en la jurisdicción estatal. Muchas autoridades federales sostuvieron que mientras las instituciones federales tienden a estar bien equipadas, contar con equipo profesional y entrenado, así como con mecanismos adecuados de supervisión; las instituciones locales tienden a ser débiles, con menor desarrollo profesional y con pocos recursos humanos y financieros.

En el año 2006, el Gobierno decidió desplegar miles de elementos de las Fuerzas Armadas para realizar labores de seguridad pública. De acuerdo con la información recibida por el GTDFI, las Fuerzas Armadas no se limitan a actuar como apoyo a las autoridades civiles y a aceptar sus órdenes, sino a realizar tareas que corresponden exclusivamente a dichas autoridades civiles. Estas operaciones militarizadas consisten en el despliegue de miles de efectivos militares en las calles de las zonas urbanas, rurales o en puntos estratégicos en

las carreteras donde registran casas, individuos y automóviles, en muchos casos sin contar con una orden judicial dictada por una autoridad civil competente.

El GTDFI fue también informado de la presencia de un gran número de elementos militares como titulares de unidades policiales a nivel estatal y municipal o como responsables de las Secretarías de Seguridad Pública de los Estados. La Secretaría de la Defensa Nacional informó al GTDFI que dichos elementos militares (en la mayoría militares retirados) no están bajo su supervisión.

La lógica del ejército y la policía son diferentes y por lo tanto los operativos militares desplegados en el contexto de la seguridad pública deberían ser estrictamente restringidos y adecuadamente supervisados. El personal militar está entrenado para enfrentar fuerzas extranjeras enemigas y no para realizar actividades propias de la policía o interactuar con civiles. No es de extrañar que el número de quejas recibidas por la CNDH relacionadas con la Secretaría de la Defensa Nacional haya aumentado de 182 en 2006 a 1.230 en 2008. De 2006 a 2009, la CNDH emitió más de 40 recomendaciones que, de acuerdo con sus investigaciones, confirman violaciones a derechos humanos cometidas por el ejército. Las recomendaciones de la CNDH son, en muchas ocasiones, el único registro a disposición del público sobre las investigaciones de abusos cometidos por militares y, como tales, constituyen un instrumento fundamental para resaltar los patrones de violaciones a los derechos humanos.

Además de la estrategia de desplegar fuerzas militares, en los últimos años México ha implementado una profunda reforma institucional y de la policía para reforzar su estrategia de seguridad. La recientemente creada Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Seguridad Pública pretende armonizar e integrar a la policía federal, local y municipal. Asimismo, el GTDFI considera que el sistema de seguridad podría ser muy valioso en la prevención, erradicación y sanción de las desapariciones forzadas. El GTDFI entiende los retos que enfrenta este sistema, el cual requiere de la coordinación, la armonización y la complementariedad entre la Policía Federal, la Policía de las 32 entidades federativas y las más de 2.200 policías municipales. Todas estas fuerzas de policía poseen una enorme

diferencia en su entrenamiento, equipos y mecanismos de rendición de cuentas. Para el GTDFI esto es motivo de gran preocupación pues, de acuerdo con la información recibida, muchos casos de desapariciones forzadas siguen ocurriendo precisamente a nivel local y municipal.

El GTDFI fue informado de la reforma a la Ley Federal de los cuerpos de seguridad a fin de establecer la Policía Federal. Para complementar este esfuerzo, el Gobierno ha empezado a implementar medidas para profesionalizar, capacitar y modernizar a las fuerzas policíacas en los tres niveles de Gobierno. Estas medidas incluyen estándares más elevados para el reclutamiento, una academia de policía renovada, y una plataforma integral de comunicación conocida como Plataforma México.

El GTDFI no recibió ninguna información relacionada con la existencia e implementación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en la Policía. De acuerdo a las diferentes fuentes, sólo la Secretaría de Marina y la Policía de la Ciudad de México cuentan con un marco regulatorio sobre el uso de la fuerza. La experiencia del GTDFI demuestra que dichos protocolos son esenciales para limitar el uso excesivo de la fuerza y actúan como una medida preventiva en relación con las desapariciones forzadas.

Además, el GTDFI recibió información creíble en relación con detenciones cometidas por fuerzas militares en contra de civiles quienes fueron llevados a instalaciones militares. En muchas ocasiones, los elementos militares y de otras fuerzas de seguridad que realizaron las detenciones utilizaron los excesivamente amplios conceptos de cuasi-flagrancia y flagrancia equiparada que permitíen a cualquier persona detener a otra a varias horas e inclusive días después de la comisión de un delito. El GTDFI también recibió documentación detallada de varios casos de desaparición forzada perpetrados por elementos militares. De hecho, la Secretaría de la Defensa Nacional informó acerca de un caso de desaparición forzada en el que el personal responsable había sido sentenciado por la jurisdicción militar. Finalmente, la presencia de fuerzas militares se ha extendido más allá de las funciones de las operaciones de seguridad. El GTDFI

fue informado de casos en los que personal militar había interrogado a personas detenidas y de casos en los que se utilizó la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. El GTDFI también recibió información de que el Ejército y otras fuerzas de seguridad estuvieron involucradas en desapariciones forzadas de corto plazo. Esto es, de la detención de una persona durante un corto período de tiempo sin reconocer la detención durante varios días antes de presentarla a las autoridades civiles.

Una serie de reformas constitucionales destinadas a combatir el crimen organizado podrían socavar la protección en contra de las desapariciones forzadas. La reforma constitucional al sistema de justicia penal de 2008 introdujo la figura del arraigo (medida cautelar) cuando una persona es investigada por delitos graves o bajo la sospecha de estar vinculada al crimen organizado. De acuerdo con el nuevo sistema, una persona puede ser detenida bajo arraigo por 40 días, período que puede ser extendido hasta por 80 días como máximo, sin cargos y con un contacto muy limitado con abogados y familiares. El GTDFI recibió información de casos en los que una persona que era objeto de una desaparición transitoria o de corto plazo después era presentada a las autoridades y puesta bajo arraigo.

La reforma constitucional de 2008 establece el registro obligatorio de toda detención, el cual también está estipulado en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Dicha ley establece que la Policía y los Ministerios Públicos deben informar a todo aquel que lo solicite sobre la detención de una persona. De hecho, el GTDFI fue informado que el registro de detención es una de las bases de datos menos desarrolladas por el Sistema Nacional de Seguridad Pública y que las diferentes fuerzas de seguridad aún no comparten un procedimiento de detención unificado.

El derecho a la justicia

El derecho a un recurso judicial efectivo para las desapariciones forzadas requiere la habilidad para prevenir, investigar, procesar y sancionar a aquellas personas

que realicen este deleznable crimen y garantizar una adecuada reparación para las víctimas. Sin embargo, la impunidad para los delitos en general, y para las desapariciones forzadas en particular, permanece como el reto principal en México tanto a nivel federal como a nivel local. Al GTDFI solo se le informó acerca de dos sentencias condenatorias por el delito de desaparición forzada en contra de funcionarios públicos, que se encuentran actualmente en proceso de apelación, a pesar del alto número de delitos reportados. De hecho, la permanente falta de confianza de los ciudadanos, particularmente en las instancias encargadas de hacer cumplir la ley y la policía judicial, es una muestra de los avances limitados en esta área.

El GTDFI ha recibido información extensa y consistente sobre el temor que desanima a las víctimas a denunciar o insistir en las investigaciones sobre desapariciones forzadas. De acuerdo con varias fuentes, las autoridades, especialmente los Ministerios Públicos, habrían intentado desacreditar a las personas desaparecidas declarando que estaban involucradas con grupos del crimen organizado; lo anterior, sin ninguna evidencia o investigación en su contra. Adicionalmente, en varios casos, familiares de las personas desaparecidas forzosamente habrían sido objeto de represalias por haber exigido una adecuada investigación.

El GTDFI observó que han existido determinados problemas en relación con las investigaciones de desapariciones forzadas, incluyendo omisiones, retrasos y falta de debida diligencia. Muchos Ministerios Públicos se habrían negado a recibir denuncias de desapariciones forzadas aceptando sólo iniciar actas circunstanciadas, pero no a iniciar una adecuada investigación ministerial. De acuerdo a las fuentes, muchos expedientes sobre desapariciones forzadas habrían sido determinados “en reserva”. En la mayoría de las investigaciones, las únicas pruebas eran aquellas ofrecidas por los familiares.

La característica central de la reforma constitucional al sistema de justicia penal de 2008, es el cambio de un modelo inquisitorio a un sistema adversarial. Dada la magnitud de la reforma, existe un período de vacatio legis de ocho años (hasta

2016) para su completa implementación. El GTDFI toma nota de que sólo siete Estados han armonizado sus procedimientos penales con los cambios constitucionales. A pesar de los importantes esfuerzos del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, el nuevo sistema todavía debe ser implementado a nivel federal. Es necesario desarrollar una nueva cultura jurídica a fin de garantizar el éxito del sistema penal adversarial. Si la policía y los Ministerios Públicos no están totalmente equipados, entrenados y adecuadamente supervisados, el impacto del nuevo sistema para terminar con el patrón de impunidad será mínimo.

En los Estados donde el nuevo sistema de justicia penal ha entrado en vigor, muchos procedimientos que son realizados conjuntamente por las autoridades federales y locales se enmarcan en dos sistemas de justicia penal diferentes, y en muchas ocasiones incompatibles, como en el caso de Chihuahua.

Además del sistema penal, los familiares de personas desaparecidas forzosamente han utilizado el juicio de amparo. Según la información recibida, el amparo ha demostrado ser un recurso insuficiente. Muchos jueces que conocen del juicio de amparo requieren a los quejosos que identifiquen la figura de autoridad responsable por la violación a los derechos constitucionales de la víctima – pero en los casos de desaparición forzada, la identidad del perpetrador es desconocida. Además, los jueces requieren a los familiares que identifiquen el lugar donde se encuentra la persona detenida y solicitan la ratificación de la demanda de amparo por la persona desaparecida. En el caso de la desaparición forzada, estos requisitos son de cumplimiento imposible. El GTDFI entiende que la reforma constitucional de 2010 renovará la figura del amparo para hacerlo un recurso más efectivo en los casos de desapariciones forzadas.

En relación con las desapariciones forzadas cometidas en el contexto de la llamada “Guerra Sucia”, sólo el 2.5 % de los casos investigados resultó en el inicio de una investigación penal, y sólo 20 de esos casos fueron consignados ante una autoridad judicial. El Grupo de Trabajo fue informado por la Procuraduría General de la República y otras fuentes que hasta el día de hoy las investigaciones

ministeriales continúan, pero que ningún funcionario ha sido sentenciado, detenido o está a la espera de juicio por el delito de desaparición forzada. En su reunión con el GTDFI, la Procuraduría General de la República no aportó ninguna información específica respecto a las líneas de investigación, los avances sustantivos en las indagatorias, la posibilidad de nuevas acusaciones y los canales de comunicación con los familiares de las personas desaparecidas forzosamente.

En algunas investigaciones, la Procuraduría General de la República declinó su competencia al fuero militar; en ese sentido, el GTDFI quisiera recordar que el artículo 16 de la Declaración es claro al prohibir el juzgamiento de presuntos responsables del delito de desaparición forzada en la jurisdicción militar. El Procurador General de Justicia Militar no informó al GTDFI sobre ningún caso de desaparición forzada perpetrado durante la denominada “Guerra Sucia” que haya resultado en la condena de algún elemento militar.

El artículo 13 de la Constitución excluye expresamente la aplicación del fuero militar en casos donde están involucrados civiles y estipula que los tribunales militares no pueden en ningún caso extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Sin embargo, el artículo 57 del Código de Justicia Militar define delitos del orden común o federal como delitos contra la disciplina militar y sujetos a la jurisdicción militar cuando sean cometidos por militares “en los momentos de estar en servicio o con motivos de actos del mismo.” Esta legislación secundaria ha sido utilizada como el fundamento legal para garantizar que las alegaciones de violaciones de derechos humanos, incluyendo desapariciones forzadas, cometidas por elementos militares sean casi siempre conocidas por la jurisdicción militar.

En tanto el fuero militar carece de independencia e imparcialidad, el derecho de acceso a la justicia les es negado a las víctimas y sus familiares. Este es un obstáculo clave para poner fin a la impunidad de violaciones a derechos humanos, incluidas las desapariciones forzadas.

Por su parte, el juicio de amparo ha resultado un recurso ineficaz para controvertir los alcances de la jurisdicción militar. En agosto de 2009, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación resolvió que los familiares de una víctima de una violación a derechos humanos por parte de elementos militares no contaban con el derecho constitucional para impugnar a través del amparo la jurisdicción militar aplicada al caso.

El GTDFI toma nota de que la Secretaría de la Defensa Nacional ha aceptado todas las recomendaciones emitidas por la CNDH en relación con los abusos cometidos por autoridades militares. Sin embargo, también observa que las investigaciones continúan en el ámbito del fuero militar..

En 2010, el Gobierno presentó una iniciativa de reforma al Código de Justicia Militar que excluye del fuero militar los delitos de desaparición forzada, violación sexual y tortura para que sean conocidos por la jurisdicción civil. La iniciativa, que se encuentra actualmente pendiente de aprobación en el Senado, es sin duda un importante avance en la dirección correcta. No obstante, el GTDFI entiende que una investigación efectiva, independiente e imparcial es indispensable para prevenir y erradicar los casos de desaparición forzada cometidos por militares. El GTDFI toma nota de la importancia de garantizar la competencia de los tribunales civiles en todo lo relativo a las desapariciones forzadas y graves violaciones de los derechos humanos en general, independientemente de si son cometidos por personal militar. Cualquier reforma legislativa que sólo excluya el delito de desaparición forzada de la jurisdicción militar podría promover que los fiscales militares investiguen y consignen por delitos diferentes a fin de mantener la jurisdicción militar.

El derecho a la verdad

Durante la llamada “Guerra Sucia” se cometieron numerosas desapariciones forzadas. El GTDFI observa que muchas de las familias de las personas desaparecidas durante este período aún demandan conocer la verdad sobre la suerte o el paradero de sus seres queridos.

La CNDH y la Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado (FEMOSPP) se han ocupado de cuestiones relacionadas con la verdad sobre las desapariciones forzadas que tuvieron lugar durante la denominada “Guerra Sucia”.

La CNDH investigó las desapariciones forzadas que presuntamente ocurrieron durante finales de 1960s, 1970s e inicios de los 1980s. En la Recomendación 26/2001, la CNDH documentó, por primera vez, casos de desapariciones forzadas y señaló la responsabilidad del Estado. La CNDH investigó 532 casos de presuntas desapariciones forzadas durante este período y concluyó que en 275 casos se acreditó la existencia de una desaparición forzada. En el resto de los casos, las pruebas no fueron suficientes para acreditar la existencia de una desaparición forzada, sin que por ello se pudiera descartar la investigación sobre esta hipótesis. Por su parte, la FEMOSPP investigó un total de 797 casos de desaparición forzada. Otras fuentes estiman que durante este período se cometieron alrededor de 1,350 desapariciones forzadas, incluyendo 650 en el estado de Guerrero, de las cuales 450 habrían ocurrido en la región del municipio de Atoyac de Álvarez.

La Recomendación 26/2001 de la CNDH propuso la creación de una Fiscalía Especial lo que dio lugar al establecimiento de la FEMOSPP a fin de investigar las desapariciones forzadas y sancionar a los perpetradores de estos crímenes. En 2006, el Procurador General anunció el cierre de la FEMOSPP, después de casi 5 años de trabajo.

En diciembre de 2005, la FEMOSPP elaboró un borrador de Informe titulado “Para que no vuelva a suceder” y, en febrero de 2006, una versión preliminar del mismo fue filtrada a la prensa y publicada por diversos medios nacionales e internacionales. Este borrador estableció las bases para el reconocimiento de la responsabilidad estatal en la comisión de graves violaciones a los derechos humanos durante los años 1960s, 1970s y 1980s. En noviembre de 2006, la FEMOSPP hizo público su informe oficial. Sin embargo, esta versión nunca recibió la aprobación definitiva de la Procuraduría General de la República y, en la actualidad, no está disponible en ningún sitio oficial de internet. La Procuraduría General de la República indicó que este Informe podría obtenerse mediante una solicitud de acceso a la información pública.

La FEMOSPP fue la única vía abierta por el Estado para abordar la permanente demanda de verdad y justicia. Por esta razón, un número importante de víctimas, familiares y organizaciones apoyaron su trabajo y le suministraron información. El GTDFI reconoce que la FEMOSPP enfrentó muchos retos y, a pesar de algunos avances positivos en su trabajo, no garantizó el derecho a la verdad, la justicia y la reparación a las víctimas de la llamada “Guerra Sucia”.

El GTDFI fue informado que no se puede acceder a la documentación recolectada por el Área de Investigación Histórica de la FEMOSPP. A pesar de que el acuerdo que formalizó el cierre de la FEMOSPP en Noviembre de 2006 ordenó que dichos documentos se almacenaran en el Instituto Nacional de Ciencias Penales, de acuerdo con las fuentes consultadas, esta institución no reconoce contar con tales expedientes en su archivo. La Procuraduría General de la República informó al GTDFI que tiene una copia de todos los documentos y que los originales fueron devueltos al Archivo General de la Nación, en donde están abiertos al público. Mientras tanto, organizaciones de la sociedad civil informaron que no tenían acceso a estos documentos pues desconocían el lugar donde actualmente se encuentran almacenados.

Si bien el artículo 6 de la Constitución garantiza la libertad de acceso a la información, en la práctica existen problemas respecto a su implementación que limitan significativamente las posibilidades de los familiares de obtener información pública y conocer la verdad, además de restringir el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil que promueven la transparencia y la rendición de cuentas. Esto es especialmente evidente en la obtención de información sobre el estado de una averiguación ministerial. Una reciente reforma al Código Federal de Procedimientos Penales restringe aún más el derecho de acceso a la información respecto de las averiguaciones previas estableciendo que únicamente deberá proporcionarse una versión pública de la resolución del no ejercicio de la acción penal, siempre que haya transcurrido un plazo igual al de prescripción de los delitos de que se trate, sin que pueda ser menor de 3 años ni mayor de 12 años.

México carece de una política integral para hacer frente al fenómeno de las desapariciones forzadas. Además de la falta de programas integrales para prevenir y sancionar las desapariciones forzadas, el GTDFI desea resaltar los problemas respecto a la búsqueda de personas desaparecidas forzosamente, la identificación de restos, la exhumación de cadáveres, la falta de una base de datos centralizada sobre personas desaparecidas y la falta de acceso a la información relacionada con casos de desapariciones forzadas. El GTDFI no recibió información sobre los motivos por los cuales la Plataforma México no ha sido utilizada de forma más sistemática para determinar la suerte o el paradero de víctimas de desapariciones forzadas, ni para encontrar posibles fosas clandestinas.

El GTDFI observa la importancia de una adecuada determinación sobre la suerte y el paradero de personas desaparecidas como un medio para asegurar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. El GTDFI recibió información sobre un gran número de autoridades que se niegan a registrar casos de desapariciones dentro del período de 72 horas luego de que ocurrió la desaparición. Este período es fundamental para obtener información sobre la suerte o el paradero de la persona sujeta a desaparición forzada y evitar su asesinato.

Además, las exhumaciones y las adecuadas identificaciones son fundamentales. El GTDFI observó que no existen reglas claras para realizar procesos de exhumación e identificación de restos mortales así como tampoco para su almacenamiento. Esto es particularmente importante para proteger la información genética de los desaparecidos y sus familiares. En el caso de las personas desaparecidas durante la denominada “Guerra Sucia”, esto cobra particular relevancia ya que algunos de los familiares han muerto debido a su avanzada edad.

La CNDH ha implementado el Programa de Presuntos Desaparecidos para tramitar las quejas de desaparición. Este Programa tiene como objetivo crear y poner a disposición, dentro del ámbito de la CNDH, una base de datos nacional sobre personas extraviadas, desaparecidas o ausentes y de personas fallecidas no identificadas.

La información de diferentes instituciones estatales en relación con casos de desapariciones forzadas generalmente es recabada con total ausencia de un enfoque sistemático y, generalmente, de forma contradictoria. La dispersión de esta información no contribuye a evidenciar las dimensiones reales del problema de las desapariciones forzadas. Esto es particularmente cierto respecto al número de casos registrados, investigados y procesados; el número de cadáveres exhumados e identificados; las instituciones responsables; y el número de solicitudes de reparación presentadas. En suma, no hay una única base de datos con información sobre desapariciones forzadas recopilada a nivel federal, estatal y municipal.

El derecho a la reparación

El GTDFI reconoce que toda víctima de un acto de desaparición forzada y sus familiares tienen derecho a una reparación integral, que incluya indemnización, satisfacción, restitución, rehabilitación y garantías de no repetición, según lo previsto por en artículo 19 de la Declaración.

Mediante un decreto del año 2001, el Gobierno creó el Comité Interdisciplinario para la Reparación del Daño a Víctimas u Ofendidos por Violaciones a Derechos Humanos de Individuos Vinculados a Movimientos Sociales y Políticos en la Década de los Sesenta y Setenta (Comité Interdisciplinario). El GTDFI celebra que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión haya incluido en el presupuesto del año 2011, por primera vez, una partida de 30.000.000 de pesos destinada a la reparación de las víctimas de la llamada “Guerra Sucia” y dar cumplimiento a las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El GTDFI toma nota de que el Comité Interdisciplinario no ha establecido criterios claros para otorgar reparaciones. De acuerdo con la información suministrada al GTDFI, el universo de casos de desapariciones forzadas se limitaría a los 275 casos corroborados por la CNDH en su Recomendación 26/2001. Además, no existe un programa para ampliar la reparación a otras víctimas. El GTDFI también fue informado sobre la ausencia de un debate para desarrollar un programa de reparación integral para las víctimas de desapariciones forzadas fuera del contexto de la llamada “Guerra Sucia”.

El GTDFI recibió información acerca de que las demandas civiles de reparación en casos de desapariciones forzadas son extremadamente raras, cuando no inexistentes. Asimismo, recibió información acerca de que el derecho a la reparación será incluido en la Constitución y que existe una Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y una Ley Federal sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado. En cada entidad federativa, también existe una legislación que regula la responsabilidad de los servidores públicos. Sin embargo, el GTDFI no conoció ningún ejemplo de una resolución en el ámbito civil que garantizara la reparación a los familiares de personas desaparecidas forzosamente.

En el ámbito penal también existe la posibilidad de recibir una compensación como complemento de una sentencia condenatoria. Si bien esta es una posibilidad contemplada legalmente, raramente es implementada en la práctica. Incluso si la víctima solicita la reparación del daño, el quántum de la prueba es elevado a los estándares penales. Por último, según la información recibida, incluso si se ordena la reparación del daño, además de una condena penal, las familias generalmente no la reciben dado que no existen parámetros para determinar su monto y el funcionario público declarado culpable en la mayoría de los casos no cuenta con los recursos financieros para pagar la indemnización.

Grupos en situación de especial vulnerabilidad

Los casos recientes de desapariciones forzadas indican que entre las víctimas de este crimen existen determinados grupos que se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad tales como menores, mujeres, migrantes, defensores de los derechos humanos, periodistas, así como activistas sociales y sindicales.

El GTDFI toma nota de que no hay información pública disponible sobre desaparición forzada de mujeres. Por ejemplo, la CNDH no cuenta con información acerca del número de víctimas mujeres denunciadas como desaparecidas. Las desapariciones de mujeres son particularmente frecuentes en el Estado de Chihuahua. De acuerdo con la información que recibió el Grupo de Trabajo, las desapariciones que precedieron en muchos casos a asesinatos de niñas y mujeres, se habían reportado a las autoridades; sin embargo, las autoridades del Gobierno no adoptaron medidas efectivas para localizar a las mujeres desaparecidas.

La población migrante también resulta vulnerable a la desaparición forzada. La CNDH informó que, en el año 2009, se reportaron 9.578 secuestros de migrantes. Asimismo, reportó que, entre abril y septiembre de 2010, al menos 11.333 migrantes fueron secuestrados principalmente por organizaciones criminales. De acuerdo con los informes de la CNDH así como de otras fuentes, funcionarios pertenecientes a diferentes organismos, incluyendo el Instituto Nacional de Migración (INM) y de la policía federal, estatal y municipal, en algunas ocasiones colaboran con las organizaciones criminales en los secuestros de migrantes, cometiendo de esta manera desapariciones forzadas strictu sensu. De hecho, la CNDH informó que en el 8.9 % de los secuestros documentados durante esos seis meses del año 2010, hubo autoridades gubernamentales involucradas. Como la mayoría de los secuestros en contra de los migrantes permanecen en la impunidad es muy difícil determinar si estos casos pudieran calificarse como desapariciones forzadas. Hasta que se realice una adecuada y completa

investigación, no es posible aceptar que todos los secuestros de migrantes sean realizados exclusivamente por grupos del crimen organizado o descartar que no exista participación directa o al menos tolerancia o aquiescencia de funcionarios públicos.

El Gobierno ha realizado algunos avances para hacer frente a la situación de secuestros de migrantes. Ahora existe la posibilidad de conceder a los migrantes una visa humanitaria a fin de permitirles permanecer en el país mientras se realiza la investigación penal por el secuestro. Además, algunos estados han creado unidades de policía especializadas para abordar este asunto. Finalmente, el Gobierno Federal ha firmado acuerdos de cooperación con la CNDH y algunos países de Centroamérica. Los testimonios recibidos por el GTDFI indican que estos programas aún no han producido resultados positivos.

El GTDFI recibió información relacionada con amenazas en contra de defensores de los derechos humanos en general y, específicamente, en contra de aquellos que realizan la labor de defender y acompañar a familiares y víctimas de desaparición forzada así como a migrantes. El GTDFI desea expresar una especial preocupación por la situación de aquellos defensores de los derechos humanos cuyo actual paradero se desconoce.

Los periodistas son otro grupo específico que se ha enfrentado muchos ataques, incluyendo desapariciones. De acuerdo a la CNDH, 12 periodistas han desaparecido desde 2000. El año pasado, la CNDH registró cuatro desapariciones.

El clima de impunidad que rodea las agresiones en contra de las mujeres, migrantes, defensores de los derechos humanos y periodistas ha permitido la

continuidad de estos actos y ha inhibido una adecuada investigación y sanción de estos delitos.

Observaciones finales

El GTDFI aprecia la información sustantiva que diversas autoridades, organizaciones de la sociedad civil, familiares y víctimas le brindaron con el fin de comprender mejor el fenómeno de las desapariciones forzadas en México. Las desapariciones forzadas han ocurrido en el pasado y continúan ocurriendo en la actualidad. Inclusive, las desapariciones perpetradas en el pasado continúan siendo una asignatura en el presente toda vez que se trata de un delito de carácter continuado.

El GTDFI observa que no existe una política pública integral que se ocupe de los diferentes aspectos de prevención, investigación, sanción y reparación de las víctimas de desapariciones forzadas. Pareciera no existir una coordinación vertical y horizontal entre las autoridades federales, locales y municipales, así como tampoco entre las autoridades del mismo nivel del Gobierno.

Las preocupaciones en materia de seguridad pública respecto al crimen organizado son reales y el GTDFI reconoce el derecho y el deber del Estado de perseguir la criminalidad. Sin embargo, no se puede enfrentar esta desafiante situación a expensas del respeto de los derechos humanos, ni permitir la práctica de las desapariciones forzadas. Tampoco pueden adjudicarse, sin una adecuada y completa investigación penal, los casos de desapariciones forzadas exclusivamente al crimen organizado.

El GTDFI considera que las víctimas de desaparición forzada no confían en el sistema de justicia, ni en los Ministerios Públicos, la policía y las fuerzas armadas. La impunidad es un patrón crónico y presente en los casos de desapariciones forzadas y no se han realizado los esfuerzos suficientes para determinar la suerte o el paradero de las personas desaparecidas, para sancionar a los responsables, ni tampoco para brindar reparaciones.

El GTDFI reitera su solidaridad con las víctimas de desaparición forzada y sus familias. Su constante sufrimiento es la viva evidencia de que la desaparición forzada es un delito continuado y una permanente violación a los derechos humanos hasta que la suerte o el paradero de la víctima no se hayan esclarecido. El GTDFI también reconoce la labor de los numerosos defensores de los derechos humanos, organizaciones no gubernamentales, abogados y todos aquellos que trabajan incansablemente, inclusive en condiciones adversas, para erradicar esta terrible práctica.

Recomendaciones preliminares

Con base en las consideraciones anteriores, el Grupo de Trabajo sobre las desapariciones forzadas o involuntarias quisiera realizar las siguientes recomendaciones preliminares al Estado mexicano:

• Reconocer la dimensión del problema de la desaparición forzada como el primer paso necesario para desarrollar medidas integrales y efectivas para su erradicación.

• Generar datos estadísticos sobre las desapariciones forzadas para desarrollar políticas de prevención, erradicación, investigación, sanción y reparación. La

información debería estar desagregada por sexo, edad, lugar donde ocurrió la desaparición forzada y autoridades involucradas. También se debería incluir información, en caso de estar disponible, sobre la fecha y lugar de la exhumación y la información sobre los miembros de la familia.

• Aceptar la competencia del Comité sobre las Desapariciones Forzadas de acuerdo a los artículos 31 y 32 de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas relativos a denuncias de particulares e interestatales.

• Publicar en el Diario Oficial de la Federación el registro de la ratificación de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas a fin de garantizar la plena vigencia de este instrumento a nivel interno.

• Llevar a cabo todas las acciones necesarias para garantizar que todos los instrumentos internacionales relevantes en materia de desaparición forzada se cumplan y apliquen en forma efectiva en todo el país sin ninguna limitación o excepción, incluyendo el retiro de todas las reservas o declaraciones interpretativas que pudieran socavar su efectividad.

• Aprobar la reforma constitucional en materia de derechos humanos a la brevedad y realizar los cambios legislativos necesarios para garantizar la efectiva implementación del nuevo marco constitucional.

• Asegurar la plena independencia y autonomía de todos los Organismos Públicos de Derechos Humanos.

• Garantizar que el delito de desaparición forzada sea incluido en los Códigos Penales de todas las entidades federativas y que a la brevedad se apruebe una Ley General sobre las desapariciones forzadas o involuntarias. La Ley General debería definir la desaparición forzada como un delito autónomo; crear un procedimiento específico de búsqueda de la persona desaparecida con la participación de los familiares de las víctimas; y establecer un registro nacional de personas desaparecidas forzosamente que garantice que los familiares, abogados, defensores de los derechos humanos y cualquier otra persona interesada tengan pleno acceso a este registro. Dicha Ley General debería permitir la declaración de ausencia como consecuencia de la desaparición forzada. Finalmente, la Ley General debería ser una herramienta jurídica para la plena protección y apoyo de los familiares de las personas desaparecidas y de los testigos, así como para garantizar el derecho a la reparación integral.

• Garantizar la armonización de la definición de desaparición forzada en la legislación penal con la establecida en la Declaración y otros instrumentos internacionales relevantes en materia de derechos humanos.

• Considerar en el corto plazo el retiro de las fuerzas militares de las operaciones de seguridad pública y de la aplicación de la ley penal como una medida para prevenir las desapariciones forzadas.

• Establecer protocolos para regular el uso de la fuerza por parte del ejército y todas las corporaciones policiales, conforme a los principios de necesidad, racionalidad, proporcionalidad y legalidad, como una medida para prevenir las desapariciones forzadas.

• Garantizar la coordinación entre las autoridades responsables de la seguridad pública con el objetivo de prevenir e investigar adecuadamente la desaparición forzada de personas.

• Garantizar la completa identificación de todas las autoridades competentes en la detención de personas.

• Fortalecer el registro de detención para garantizar que sea permanentemente actualizado y armonizado con otras bases de datos a fin de monitorear la localización física de las personas detenidas, incluyendo controles estrictos sobre las autoridades responsables del registro de las detenciones y la imposición de sanciones adecuadas para aquellos que no lo hagan. El registro de detención debe indicar los motivos de la detención; la hora exacta de la llegada de la persona detenida al lugar de custodia; la duración de la privación de la libertad; la identidad de la autoridad que ordenó la detención de la persona, así como de los oficiales a cargo de llevarla a cabo; la cadena de custodia de las personas detenidas; información precisa sobre el lugar de custodia, y el momento en que la persona es presentada por primera vez ante una autoridad judicial o alguna otra autoridad competente.

• Eliminar la detención mediante arraigo de la legislación y la práctica, tanto a nivel federal como estatal.

• Modificar el marco jurídico sobre la flagrancia a fin de restringir su uso al momento preciso de la comisión de un delito y eliminar los conceptos de cuasi- flagrancia y flagrancia equiparada.

• Utilizar la Plataforma México para esclarecer e investigar todos los casos de desapariciones forzadas.

• Garantizar la pronta entrada en vigor del nuevo marco constitucional y legal en materia de amparo para garantizar la existencia de un recurso judicial efectivo que permita combatir las desapariciones forzadas de personas. En particular, la nueva legislación de amparo debería responder adecuadamente a la peculiaridad del fenómeno de la desaparición forzada de personas, albergar una concepción amplia de víctima, garantizar un rol activo por parte del juzgador y no establecer exigencias gravosas para los quejosos, tales como la identificación del lugar de la detención, la determinación de la autoridad responsable y la ratificación de la demanda de amparo por la víctima directa.

• Garantizar la pronta entrada en vigor del nuevo sistema de justicia penal de carácter acusatorio a efectos de garantizar los derechos de las víctimas de desaparición forzada. El GTDFI alienta a México a fortalecer y aplicar completamente estos cambios constitucionales, destinando recursos adicionales a la mejor preparación de funcionarios en la investigación y enjuiciamiento de los casos de desapariciones forzadas. Esto incluye la capacitación y los recursos para la búsqueda de la persona desaparecida para preservar la escena del crimen, investigar estos casos con una visión sistémica a fin de comprender el patrón de las desapariciones forzadas, incluyendo la cadena de mando, entre otros factores.

• Garantizar la jurisdicción de los tribunales civiles en todos los asuntos relacionados con las desapariciones forzadas y las violaciones graves a los derechos humanos en general, independientemente de que el perpetrador sea o no personal militar. El Estado debería garantizar que Ministerios Públicos civiles realicen investigaciones serias y expeditas en todas las denuncias relativas a violaciones de derechos humanos, incluyendo las desapariciones forzadas perpetradas por elementos militares. Se debería impedir legalmente a los Ministerios Públicos militares que inicien investigaciones sobre violaciones a los derechos humanos, incluyendo las desapariciones forzadas.

• Desarrollar un marco legislativo adecuado y garantizar el suministro de recursos financieros y humanos además de equipo técnico para la investigación forense de las desapariciones forzadas.

• Establecer un mecanismo efectivo para la continuación de las investigaciones y juzgamiento de los delitos, incluidas las desapariciones forzadas cometidas durante el período de la llamada “Guerra Sucia”.

• Garantizar el derecho a la justicia y el combate a la impunidad mediante la capacitación del personal ministerial y judicial, la adopción de protocolos de investigación y la protección de testigos y familiares.

• Fortalecer la figura de la coadyuvancia, garantizar el acceso pleno a las investigaciones ministeriales por parte de los familiares de las víctimas y sus representantes y asegurar que no recaiga en las víctimas y sus familiares la obligación de proporcionar los elementos de prueba sobre el delito cometido.

• Brindar apoyo a los integrantes de las familias y a las asociaciones de familiares para que puedan desempeñar un papel fundamental en el tratamiento de las desapariciones forzadas.

• Establecer un programa nacional de búsqueda de personas que cuente con un protocolo de acción inmediata. Este programa también debería contar con personal altamente capacitado en la exhumación e identificación de restos mortales y debería ser ejecutado con plena independencia presupuestaria y operativa.

• Crear una base de datos con la información personal disponible sobre víctimas de desapariciones forzadas a nivel nacional, incluyendo información como el ADN y muestras de tejido. El Estado debe proteger la información personal en estas bases de datos en todo momento.

• Difundir inmediatamente el informe elaborado por la FEMOSPP y colocarlo en el sitio web oficial de la Procuraduría General de la República; esclarecer la ubicación de todos los documentos que recibió la FEMOSPP y garantizar su pleno acceso ya que se refieren a violaciones de derechos humanos y no pueden ser considerados como secretos de Estado ni obstáculos para las investigaciones penales.

• Transferir los archivos militares de la llamada “Guerra Sucia” de la Secretaría de la Defensa Nacional al Archivo General de la Nación a efecto de garantizar el acceso del público a los archivos de la extinta Dirección Federal de Seguridad y de la Fiscalía Especial para que éstos también se encuentren plenamente disponibles en el Archivo General de la Nación.

• Develar los nombres de las personas que participaron en actos de desaparición forzada de acuerdo a la información que obra en la CNDH con motivo de la elaboración de la Recomendación 26/2001.

• Garantizar el derecho a la reparación integral de las víctimas de desaparición forzada. El marco legal debería establecer que la reparación sea proporcional a la gravedad de la violación a los derechos humanos y al sufrimiento de la víctima y su familia. Debería incluir la restitución siempre y cuando sea posible, así como la asistencia médica y psicosocial, la satisfacción, la indemnización y las garantías de no repetición.

• Adoptar, para los fines de reparación, una amplia definición de víctima que no esté ligada a la determinación de la responsabilidad y condena penal ni a aquellos casos de desaparición forzada plenamente acreditados por la CNDH.

• Desarrollar políticas de protección para aquellos grupos de personas especialmente vulnerables a la desaparición tales como las mujeres y los migrantes.

• Garantizar condiciones de seguridad para periodistas y todos los defensores de los derechos humanos, incluyendo a quienes combaten las desapariciones forzadas de personas y defienden los derechos de las víctimas. En particular, se recomienda adoptar un sistema nacional de protección para los defensores de los derechos humanos.

El Grupo de Trabajo reitera que estas son observaciones preliminares. El análisis de la información recibida durante y con posterioridad a la visita, así como la valoración relativa a los lugares visitados, serán considerados en la elaboración del informe que se presentará al Consejo de Derechos Humanos en marzo de 2012.

El Grupo de Trabajo manifiesta su disposición para continuar el diálogo constructivo con el Estado mexicano y expresa su ofrecimiento para brindar su asistencia en la plena aplicación de la Declaración.