Intervención de Guillermo Fernández-Maldonado en la conmemoración a 10 años de la Reforma Constitucional en Derechos Humanos

Muy buenos días a todas las personas que me acompañan y un saludo especial a Dana Graber, Giovanni Lepri, José de Jesús Orozco  Enríquez y Mariela Morales Antoniazzi.

Deseo agradecer al Programa Universitario de Derechos Humanos y a la Facultad de Derecho de la UNAM por la gentil invitación y por su esencial contribución para mantener activo el debate sobre tan importante reforma. Es un honor para la Oficina en México de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos participar en estos espacios de reflexión.

Hoy es la conmemoración de una de las reformas constitucionales más importantes en México. Como refiere el título de esta mesa, nos corresponde comentar el artículo primero y la incorporación de los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales como parte integrante del texto constitucional.

Quisiera comenzar mi intervención ratificando la especial relevancia de este artículo. De los once artículos modificados fue éste el que quizá generó un mayor debate durante el proceso de reforma, el que enfrentó mayores resistencias y por supuesto el más celebrado tras aprobarse.

Por medio de esta reforma, con el claro objetivo de superar la interpretación que se había realizado en torno al artículo 133, se reconoció, en el propio texto constitucional, el más alto nivel de jerarquía normativa a aquellos preceptos de derechos humanos contenidos en tratados internacionales de los que México es parte. En adelante no habría dudas: este tipo de normas de fuente internacional tendrían jerarquía constitucional y por ende prevalecerían sobre otras normas de inferior jerarquía.

Más aún, se plasmó también en el nivel constitucional el principio pro personae, en virtud del cual siempre se debe elegir la opción que concede la mayor protección posible a las personas, ya sea que el estándar más alto provenga de un tratado internacional o de otra fuente normativa.

Sin pretender restar importancia a otras modificaciones al artículo primero, a nuestro juicio estos son los cambios más trascendentales, cuyo impacto en la vida de las personas todavía no alcanza su real potencial.

En ese momento, la gran aspiración era ofrecer a los habitantes de México un esquema en el que los derechos humanos sean la guía para la actuación de todas las autoridades, dentro de sus competencias. Una aspiración tan importante como ambiciosa.

En este esfuerzo conjunto por analizar lo sucedido en los diez años transcurridos, es preciso también abordar los ataques que se han dirigido contra esta reforma. Algunos de ellos fallidos, otros, sin embargo, han logrado efectos desfavorables.

Recordemos la iniciativa legislativa de 2013 que proponía modificar nuevamente el artículo primero, con el fin de regresar a un esquema en el que prevaleciera el texto constitucional sobre aquellas normas de derechos humanos de fuente internacional. Esta iniciativa generó gran inquietud en el Relator Especial de la ONU sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, durante su visita al país en el mismo año, por lo que hizo un claro llamado a no aprobar esta contrarreforma, porque debilitaría las cláusulas progresistas adoptadas.

Otro hecho que no puede omitirse en esta reflexión es el intenso debate sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 293/2011. Después de cinco largas sesiones, la Suprema Corte establecería dos importantes criterios:

Primero: que “la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de derechos humanos es vinculante para los jueces mexicanos siempre que sea más favorable a la persona.”

Y segundo: confirmar uno de los objetivos de la reforma, en el sentido de reconocer a los derechos humanos de fuente internacional como parte del bloque de constitucionalidad, nombrado en México “parámetro de control de la regularidad constitucional”. Sin embargo, la segunda parte de este criterio ha llamado la atención de muchos actores y ha sido objeto de diversos debates. Me refiero a la parte que señala que: “cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos se deberá estar a lo que indica la norma Constitucional.”

Es precisamente este debate sobre la preminencia de las restricciones a derechos humanos lo que ha llamado la atención de las instancias internacionales de protección, tanto de las Naciones Unidas como del sistema interamericano.

El Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias expresó su preocupación por esta interpretación debido a que tiene el efecto de restablecer el régimen de supremacía constitucional e invalida la aplicación del principio pro persona.

Por su parte, el Comité de Derechos Humanos de la ONU, órgano de supervisión del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, acogió con satisfacción la reforma constitucional, pero al mismo tiempo abordó, como uno de los motivos de preocupación, las implicaciones de la contradicción de tesis 293/2011.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el Informe “La Situación de los Derechos Humanos en México” de 2015, también concluyó que el criterio de la SCJN “pareciera ser inconsistente con la obligación estatal de cumplir con sus deberes y obligaciones de conformidad con los tratados que ha ratificado en materia de derechos humanos.”

Desde nuestra óptica, ha tenido al menos dos efectos negativos:

Primero, hacer prevalecer las restricciones constitucionales vigentes en materia de derechos humanos que contradicen las obligaciones internacionales del Estado mexicano y que adicionalmente contradicen el principio de progresividad que también fue incluido en el primero constitucional.

El ejemplo más evidente de esto es la permanencia de la figura de arraigo en el texto constitucional, pese a su manifiesta incompatibilidad con el derecho internacional. Los esfuerzos por eliminar el arraigo casi logran su objetivo entre 2018 y 2019, sin embargo, el proceso se estancó. Hoy, sin embargo, la discusión ha sido reactivada por la CIDH en dos casos contra México que recientemente sometió a la consideración de la Corte Interamericana.

El segundo efectivo negativo es incentivar la extensión de las restricciones constitucionales a los derechos humanos.

Recordarán que en 2019 fue ampliado el catálogo de delitos a los que se aplica la prisión preventiva oficiosa, a través de la reforma al artículo 19 constitucional. Esta figura, llamada también prisión automática, había sido objeto de recomendaciones previas por parte de organismos internacionales para su derogación, por contravenir los estándares internacionales en materia de presunción de inocencia y libertad personal, entre otros: por el Grupo de Trabajo sobre detenciones arbitrarias y el Relator Especial sobre tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes. A pesar de ello y de las múltiples voces que advertían su incompatibilidad con los estándares internacionales, en lugar de derogar la figura, se amplió el catálogo de delitos a los que aplicaría.

Buscando un balance

De otro lado, hago propicia la oportunidad para realizar un merecido reconocimiento a los diversos actores comprometidos con el respeto a los derechos humanos, que han dado su claro respaldo a la reforma constitucional de derechos humanos de 2011:

El Poder Judicial, que ya venía dando pasos en esta dirección, ha jugado un papel cada vez más destacado en la observación e incorporación de los estándares internacionales en sus decisiones. No es sólo el caso de la Suprema Corte, lo hemos observado también en las decisiones de jueces y juezas de Distrito y en Tribunales Colegiados. Destaca, para mi oficina, los esfuerzos por encontrar en el amparo una vía que pueda contribuir a enfrentar los desafíos en materia de desapariciones forzadas.

También encontramos su influencia en la adopción de diversas leyes de especial relevancia, que suman al esfuerzo de protección de los derechos humanos; me refiero, por ejemplo, a las leyes en materia de tortura o desaparición forzada.

También se debe mencionar el trabajo de algunos órganos autónomos y descentralizados que han logrado importantes avances en la protección de derechos humanos basando su actuación en esta reforma. Este es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) y las comisiones de derechos humanos.

Dicho lo anterior, conviene aquí también reflexionar sobre los pendientes que observamos desde el prisma de las Naciones Unidas, guía nuestro trabajo:

Hemos mencionado que la aspiración de quienes promovieron la adopción de tan importante reforma, fue favorecer una cultura de respeto y promoción de los derechos humanos en la actuación de todas las autoridades. El valor de las normas de fuente internacional fue un elemento primordial en esta aspiración.

Si bien, en apariencia, las discusiones acerca de la jerarquía normativa que corresponde a los tratados internacionales parecería agotada, lo cierto es que el debate continúa, pero ahora centrado en el valor jurídico interno que debe asignarse a las decisiones emitidas por instancias internacionales, tales como aquellas derivadas de los órganos de tratados del sistema de Naciones Unidas.

La Suprema Corte ha definido ya una postura en relación con la obligación de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y sus criterios orientadores. Este no es el caso de las decisiones de los órganos de los tratados.

En relación con la función de recibir comunicaciones individuales, cuatro de los nueve órganos de tratados han emitido al menos una decisión sobre casos contra México: el Comité contra la Tortura, el Comité de Derechos Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Debemos tener presente el largo camino que han recorrido las víctimas en su búsqueda de justicia, con la esperanza de encontrar en las instancias internacionales una vía complementaria para impulsar que las autoridades locales cumplan con sus obligaciones de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a derechos humanos, obligaciones que, debo poner de relieve, fueron plasmadas en la trascendental reforma que hoy nos convoca.

Desafortunadamente no se ha logrado avanzar en esta materia debido a los cuestionamientos sobre la obligatoriedad de algunas de estas decisiones y aún siguen pendientes las acciones para atender las recomendaciones derivadas de ellas.

En la misma línea, quisiera mencionar la facultad del Comité sobre desapariciones forzadas de emitir acciones urgentes de conformidad con el artículo 30 de la Convención en la materia, en virtud de la cual, el Comité puede intervenir de manera urgente para solicitar al Estado parte que tome medidas inmediatas de búsqueda de una persona desaparecida.

México e Irak fueron los dos Estados partes sobre los cuales se registraron más solicitudes de acciones urgentes. El 42% de las solicitudes recibidas por el Comité están relacionadas con eventos en México, según el último registro público. Sin duda, se trata de un indicador preocupante sobre la situación que enfrenta el país.

Para mi oficina es claro que las decisiones de los órganos de los tratados se adoptan en ejercicio de las facultades que les son conferidas por el propio tratado que los crea, es decir, provienen de disposiciones que son obligatorias para los Estados que lo han ratificado.

Sin embargo, después de cuestionamientos sobre la naturaleza obligatoria de algunas de estas decisiones, hoy se encuentra bajo estudio de la Suprema Corte un asunto en el que tendrá ocasión de definir el valor jurídico de las acciones urgentes emitidas por el Comité de Desapariciones Forzadas.

Mi oficina sigue con muy alto interés el curso de este amparo hoy en revisión de la Primera Sala. Confiamos en que la discusión estará guiada por las aspiraciones que se plasmaron en el artículo primero en aquella reforma constitucional que hoy cumple diez años.

Por último, quisiera finalizar mi intervención reiterando que la reforma que hoy nos convoca representa uno de los cambios más importantes que se ha visto en el país para el avance de los derechos humanos. Sus postulados mantienen plena vigencia y hoy corresponde perseverar en los esfuerzos para lograr su plena implementación. Reitero el compromiso de la Oficina en México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para continuar acompañando estos esfuerzos.

Muchas gracias.