RELATOR ESPECIAL SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACION CULMINA SU VISITA A MÉXICO

Vernor Muñoz Villalobos, en su calidad de Relator Especial sobre el Derecho a la Educación, ha llevado a cabo una visita oficial a México entre el 8 y el 18 de febrero de 2010. Visitó las ciudades de México D.F., Tapachula, Oxchuc y San Cristóbal de las Casas en el Estado de Chiapas, Monterrey, Nuevo León y Tijuana, Baja California. El Relator fue atendido por el Secretario de Educación a nivel federal, así como por el Gobernador de Nuevo León, el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), el Desarrollo Integral para la Familia (DIF) el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y otras autoridades nacionales, estatales y municipales.

En más de 75 reuniones diferentes el Relator Especial interactuó también con más de 1,000 personas de la sociedad civil, incluyendo a líderes y lideresas indígenas, maestros y maestras, estudiantes, padres y madres de familia, organizaciones magisteriales y representantes de las agencias del Sistema de las Naciones Unidas en México. El Relator Especial tuvo la oportunidad de visitar escuelas de educación básica y media superior, así como universidades como la UNAM, el IPN, la FLACSO, el Colegio de México, la UANL, el COLEF y la Universidad Intercultural de San Cristóbal de la Casas. El señor Muñoz desea expresar su gratitud al Gobierno por brindarle la oportunidad de reunirse con todas las autoridades relevantes para su mandato.

En los últimos cincuenta años México ha multiplicado por cuatro su población, de modo que las demandas educativas han presentado grandes desafíos para el Gobierno Federal y para las entidades federativas. Frente a dicha coyuntura, el país no sólo ha respondido sino que ha cosechado grandes logros en todos los ámbitos y modalidades educativas. El Relator Especial destaca particularmente los importantes esfuerzos por articular toda la educación básica y por expandir la educación secundaria, alcanzando una cobertura del 98% en primaria y del 92% en educación secundaria. También destaca el compromiso asumido constitucionalmente por garantizar la obligatoriedad y gratuidad en la educación preescolar. Por otra parte, México cuenta con una gran oferta de educación superior universitaria y tecnológica.

A pesar de estos avances, México enfrenta dos grandes retos en materia de educación: abatir la exclusión que genera el propio sistema educativo y elevar la calidad educativa para todos los niveles y grupos de la población.

Para el Relator Especial, existen grandes asimetrías estructurales propias de toda la región latinoamericana, como las desigualdades entre las zonas rurales y las urbanas, entre los estados de la federación, entre las escuelas públicas y las privadas y entre los grupos de la población.

En el país existen casi siete millones de personas analfabetas (la mayoría jóvenes y adultos/as mujeres indígenas habitantes de las zonas rurales, entre las cuáles el nivel de analfabetismo llega hasta el 50% de la población en algunas comunidades) y un número inestimable de analfabetismo funcional, cuya situación ha motivado importantes esfuerzos del Gobierno, que sin embargo todavía resultan insuficientes. También es necesario resaltar que no obstante los esfuerzos realizados por alcanzar el acceso universal a la educación, se estima que aproximadamente 1.4 millones de niñas y niños en México no están en la escuela.

El caso de la educación de personas adultas resulta preocupante, pues según las estadísticas oficiales al menos 34 millones de personas mayores de 15 años de edad se encuentran con rezago educativo, de las cuales el INEA atiende sólo a 2.4 millones de personas, mientras que del 1.5 millones de personas indígenas en condición de analfabetismo y rezago, se atiende a sólo 66 mil.

Para el Relator Especial es importante que se fortalezca la institución encargada de la educación para las personas adultas, pues no obstante el número de población que tiene que atender el subsistema apenas recibe un 0.86% del presupuesto de la SEP y está en manos de “asesores solidarios” (100 mil personas) que trabajan con mucho entusiasmo a tiempo parcial sin contar con formación pedagógica superior.

Un número muy importante de niños y niñas se va quedando fuera del sistema escolar. De acuerdo con el INEE, de cada 100 niños y niñas que ingresan a primaria, se estima que sólo 66 terminan en el tiempo normativo; la deserción en la educación media superior ronda el 35%, lo cual se agrava con un sistema de examen único para los y las estudiantes que culminan la secundaria, que en la práctica conduce a un proceso selectivo que muchas veces castiga a los y los estudiantes que no han recibido buenas oportunidades educativas. Más que contentarse con los estándares de matriculación en la escuela primaria, el Estado debe ocuparse con determinación de garantizar la trayectoria exitosa a lo largo de todo el proceso educativo de las personas (de cada 100 que ingresan en primaria sólo 17 entran en la universidad y sólo 2 ó 3 en posgrado).

El Relator Especial considera que la conclusión preliminar después de realizar esta misión, es que la exclusión de las oportunidades educativas en México, tiene destinatarios muy precisos (las poblaciones marginadas) y, como observación general, cree que estas exclusiones se pueden resumir en una frase: las poblaciones pobres reciben una educación pobre.

Se debe recordar que 8 de 10 indígenas no cuentan con educación básica. A pesar de que el país ha reconocido formal y constitucionalmente los derechos de los pueblos indígenas, la eficacia del subsistema queda por debajo de los estándares. Aunque se han desarrollado experiencias positivas, en general, sigue existiendo un presupuesto muy limitado para cubrir las necesidades, el modelo educativo se torna insuficiente para el rescate y la potenciación de las culturas y las lenguas indígenas, falta capacitación docente y es común que los maestros y maestras no conozcan las lenguas de los estudiantes a quienes educan. En el caso de las poblaciones indígenas, ni el 1% que ingresa en primaria, logra entrar en la universidad (a diferencia del 17 % de la población nacional).

La estrategia de educación intercultural bilingüe está sobre todo focalizada hacia la población indígena, aunque conserva en sus planes fortalecer la conciencia de la población no indígena. El presupuesto de los programas de educación intercultural se han reducido dramáticamente y prevalece el enfoque de la interculturalidad como una cuestión ligada a los pueblos indígenas y no como un componente central de la currícula.

El Relator Especial aplaude la creación de 9 universidades interculturales que apuntan a la formación de jóvenes indígenas, bajo un esquema de educación pertinente para la realidad que viven en sus comunidades Aplaude también el hecho de que la educación intercultural se ofrezca de forma gratuita e independientemente del origen de las familias, lo cual refleja el compromiso creciente de las entidades y del gobierno federal en esta material.

Se estima que existen 3.1 millones de jornaleras y jornaleros agrícolas en el país y al menos 1 millón de niños, que dadas las características del trabajo de sus padres y madres, encuentran serios obstáculos para continuar el sistema educativo. Para tener idea de la dimensión del problema, hay que decir que el 70% del rezago educativo lo aportan las familias jornaleras. Frente a esta realidad el Relator Especial llama a las autoridades a fortalecer programas coordinados para que el sistema educativo sea lo suficientemente flexible para garantizar la retención de estos niños. En este sentido llama a reforzar programas como la boleta única y el PRONIM.

En cuanto a la inclusión de niñas y niños con discapacidad en el sistema educativo, el Relator Especial se ha percatado de que existen dos estrategias que no terminan de armonizarse; una integradora y otra de educación especial. También nota grandes disparidades entre entidades federativas. Para avanzar más decididamente, es necesario traducir los compromisos establecidos en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad en normas locales, incorporar maestros y maestras con discapacidad en el servicio educativo regular y desarrollar una estadística confiable sobre inclusión educativa, que permita desarrollar políticas públicas eficaces.

Las asimetrías sociales no se pueden resolver de manera incidental ni se puede pretender que los programas de compensación y los subsidios resuelvan un problema estructural, que tiene que ver con la falta de una política pública articulada, sistémica, que no cambie cada seis años y que atienda los problemas de discriminación y exclusión social de aquellas poblaciones y personas que han sido históricamente excluidas y que siguen siendo las mismas: las poblaciones indígenas, los pobladores de zonas rurales, las familias de jornaleros y las personas con discapacidad.

El Relator Especial considera fundamental que se fortalezcan los mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la educación. En particular, llama a la CNDH a que desarrolle programas urgentes, consistentes y sistemáticos en defensa del derecho a la educación.

La calidad educativa debe verse como un componente esencial del derecho a la educación: está intrínsecamente relacionado con la oferta educativa, el acceso y la inversión. Debe estar contenida en las políticas públicas y es responsabilidad primaria del Estado Federal y de las entidades federativas.

El Relator Especial nota que el Gobierno ha mantenido una preocupación constante por la calidad educativa y ha desarrollado iniciativas positivas para atender problemas puntuales de infraestructura, como es el caso del programa “Escuelas de Calidad”. Además, ha puesto en marcha experiencias conocidas como “Escuelas de tiempo completo” y “Escuelas siempre abiertas”, que han permitido maximizar el tiempo de aprendizaje en muchas comunidades. Adicionalmente, el gobierno ha ofrecido bonos salariales al personal docente y ha premiado sus esfuerzos de muy diversas maneras.

El principal problema que a juicio del Relator Especial enfrentan las autoridades educativas para ofrecer una educación de calidad, es que la oferta escolar no atiende a las desigualdades sociales que en primer lugar perjudican a las poblaciones marginadas, ni introduce acciones estructurales que atiendan con mayor eficiencia sus necesidades, ni tampoco invierte recursos suficientes para su atención. Pese a que existen iniciativas importantes, como el Programa “Comunidades de Aprendizaje”, pareciera que el sistema reproduce esas desigualdades o avanza muy lentamente en su eliminación.

Últimamente, se ha impulsado la denominada “Alianza por la calidad de la educación”, que contiene temas cruciales para la educación pública y que en realidad contiene obligaciones centrales del Estado, ya contenidas en la Constitución Política y en la legislación internacional. Esta alianza ha sido objetada por diversos sectores de la población y en varias entidades. Las objeciones se han centrado en que la Alianza no es resultado de una discusión abierta ni de un proceso de participación social amplio. También se ha objetado que no responde a la diversidad ni a la necesidad de que las oportunidades educativas respondan a los fines establecidos en el derecho internacional de los derechos humanos.

Como parte de las preocupaciones del Estado por atender los problemas de calidad educativa, México actualmente participa en muchas pruebas estandarizadas (PISA, ENLACE, EXCALE). Además, el Gobierno Federal y las entidades han avanzado en la construcción de sistemas de indicadores. Aunque estas pruebas pueden ser útiles, al ser estandarizadas no necesariamente atienden la diversidad, la variedad de expresiones sociales y culturales ni consideran la multiplicidad de matices comunitarios. En la práctica las pruebas han tenido un efecto problemático, pues han proyectado injustamente una mala imagen de los maestros y maestras, haciendo creer que los problemas de la eficiencia escolar les son achacables exclusivamente a ellos y ellas y no a un sistema educativo que ha resultado moroso en la ejecución de políticas públicas consistentes.

Finalmente, el Relator Especial constata que el sistema educativo revela una profunda complejidad en distintos ámbitos, caracterizada por la combinación de las obligaciones federales y estatales, el proceso de descentralización y principalmente por la simbiosis atípica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación con la Secretaría de Educación. Esta simbiosis tendría una explicación histórica, pero desde el punto de vista de las obligaciones en torno al derecho a la educación, hay que recalcar que el actor frente al cual se exige el goce efectivo del derecho es el Estado, por medio de la Secretaría de Educación, motivo por el cual la mixtura Sindicato-Secretaría, revela una subordinación recíproca de funciones atípicas en cada una de las partes, que agrega una gran complejidad al panorama educativo.

El informe sobre su visita será presentado y discutido ante el Consejo de Derechos Humanos en Ginebra en el año 2010.

Vernor Muñoz (Costa Rica) fue nombrado Relator Especial en agosto de 2004 por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Su mandato fue renovado por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 2008, por un periodo de tres años. Como Relator Especial, es independiente de cualquier gobierno y trabaja a título individual.

Actualmente, el Sr. Muñoz es Profesor de Derechos Humanos en el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad Nacional de Costa Rica. Ha sido Profesor de Filosofía del Derecho y Derecho Civil en otras universidades de su país, así como profesor invitado en diversas universidades del mundo.