Palabras de Guillermo Fernández-Maldonado para las audiencias públicas en Cámara de Diputados sobre la Ley de la Fiscalía General de la República

Contar con fiscalías fuertes, independientes y eficaces es fundamental para garantizar el respeto y protección de los derechos humanos. Existe amplia evidencia y un importante desarrollo de estándares internacionales en torno a ello, provenientes tanto del sistema de protección de derechos humanos de Naciones Unidas, como de sistemas regionales como el Sistema Interamericano. Esta enorme relevancia radica en que las fiscalías tienen una función esencial en el combate a la impunidad, tienen el papel protagónico en la investigación del delito y sus responsables. La lucha contra la impunidad en general, y en particular de las violaciones a derechos humanos, es una de las principales obligaciones en materia derechos humanos que deben cumplir todos los Estados. Sin perjuicio de ello, las fiscalías también cumplen otras funciones de vital importancia, como la atención a las víctimas del delito, la protección a víctimas y testigos y la búsqueda de personas desaparecidas.

La ONU-DH, conforme a su mandato y sobre la base de las normas y estándares internacionales, ha cumplido con prestar asistencia técnica al proceso del debate legislativo sobre el tema que hoy nos convoca. Cumplimos con proveer asistencia técnica desde que se tuvo noticia que sería discutida la iniciativa para abrogar la actual Ley Orgánica de la FGR, adoptar una nueva ley para dicha institución y reformar varias normas para adecuarlas a las facultades que se busca asignar a la FGR.  En diciembre de 2020, la Oficina envió una carta al Senado de la República, donde alertaba sobre algunos aspectos de la iniciativa que generaban preocupación lo que fue desarrollado, con fundamento en normas y estándares internacionales de derechos humanos, en un documento de observaciones más extenso, que fue entregado al Senado en enero de 2021. El pasado 8 de abril también se hizo entrega a la Cámara de Diputados de un documento detallado de observaciones a la minuta que el Senado enviara a este órgano legislativo, también con base en los estándares internacionales sobre la materia.

Todas estas comunicaciones han sido compartidas con la Fiscalía General de la República, en el entendido que estamos en un proceso de intercambio técnico en el que participan diversos actores estatales y no estatales, que muy probablemente compartan los mismos objetivos, pero tienen visiones diferentes sobre cómo alcanzarlos. Estamos convencidos que un primer paso para lograr un diálogo fructífero, en medio de un clima de polarización, es presumir la buena fe de todos los actores y exponer con transparencia los argumentos técnicos.

Es importante destacar que la Oficina en México de la Alta Comisionada no ha sido la única entidad de la ONU que compartió comentarios y orientaciones sobre esta iniciativa, basadas en las normas y estándares internacionales. De hecho, tanto el Comité contra las Desapariciones Forzadas como varios mandatos de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, enviaron comunicaciones al Estado mexicano, donde expresaron sus preocupaciones sobre aspectos del proyecto y en particular sobre las modificaciones que podrían afectar el efectivo cumplimiento obligación estatal de buscar a las personas desaparecidas, aunque la comunicación de los procedimientos especiales se extiende a otros temas de igual importancia. El Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias ha mostrado especial interés en el tema y mantiene una comunicación constante con colectivos de víctimas que también han hecho pública su preocupación sobre varios aspectos de este proyecto legislativo.

Considero muy importante reconocer la activa dedicación que actores de la sociedad civil han puesto en el tema y sus esfuerzos por hacerse escuchar, en particular del Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México. La intervención de estos actores y el diálogo que entablaron con varios senadores y senadoras ratifican que la voz de la sociedad civil siempre es saludable en una democracia y que los productos legislativos pueden ser de mejor calidad cuando en su proceso de adopción se incluye la participación de la sociedad civil. La todavía vigente Ley Orgánica de la FGR, con sus importantes aportaciones, es un buen ejemplo de la calidad de los resultados normativos que pueden obtenerse quienes legislan incorporan el saber y la experiencia de la sociedad civil en el debate legislativo.

Hoy es importante revisitar los avances y pendientes de este proceso. Nuestras observaciones, a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos, compartidas con las legisladoras y legisladores del Congreso de la Unión, giran en torno a tres ejes: autonomía, participación y transparencia/rendición de cuentas.

La autonomía está presente en varios de los aspectos del proyecto legislativo. Es un tema complejo, que se remonta a las razones mismas de la reforma constitucional que buscó transformar los órganos de procuración de justicia en México. Desde la ONU-DH hemos puesto de relieve que la autonomía que se debe promover y proteger – de acuerdo con los estándares internacionales – es la autonomía del agente del Ministerio Público que debe actuar sobre un caso, cuyo desempeño y decisiones deben darse libres de presiones políticas o de cualquier otro tipo. Esta autonomía está reflejada en la actual Ley Orgánica y es importante que cualquier la legislación que pueda adoptarse la preserve. Por ello consideramos que se debe de armonizar lo dispuesto en el artículo 6 del proyecto de ley contenido en la minuta, que establece el principio de autonomía del Ministerio Público, con otras disposiciones del proyecto que parecen poner énfasis en la sujeción del Ministerio Público a la estructura jerárquica de la institución.

El debate sobre la autonomía también ha girado en torno a las relaciones institucionales de la FGR con otras dependencias del Estado mexicano, particularmente a través de los sistemas de coordinación y toma de decisiones creadas por leyes adoptadas por el Congreso de la Unión. Si bien no hay estándares internacionales que definan con detalle los alcances de la autonomía institucional de las fiscalías, sí los hay sobre las obligaciones que desarrollan estas leyes generales, por tratarse de temas de derechos humanos, como es la desaparición de personas, la protección a personas defensoras de derechos humanos y el combate a la violencia contra las mujeres, entre otras.

No voy a profundizar sobre los argumentos, sino que intentaré sintetizar el alcance que tiene la autonomía institucional a la luz de los estándares internacionales:  no puede constituir un obstáculo para el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado mexicano. Por ejemplo, en materia de búsqueda de personas desaparecidas, se ha visto el rol cada vez más relevante que debe desempeñar la FGR, en aspectos como la identificación de personas y las acciones de búsqueda que, por disposición constitucional, requieren de la intervención ministerial.

Por lo anterior, celebramos que en el Senado se hayan incorporado modificaciones al proyecto para que la FGR siga formando parte de los sistemas creados para cumplir con las obligaciones mencionadas. Sin embargo, consideramos que la redacción adoptada puede ser mejorada aún, a fin de que la FGR y otros organismos autónomos que participan en esos espacios interinstitucionales, puedan vincularse de forma efectiva con dichos espacios. La cooperación de la FGR con las diversas instancias que componen a estos sistemas es indispensable para la debida implementación de las leyes respectivas, que buscan cumplir con la protección de los derechos de la población objetivo de cada una de ellas, así como con obligaciones internacionales del Estado mexicano, que son vinculantes también para los organismos autónomos. Desde la ONU-DH seguiremos alentando y apoyando a las autoridades de procuración de justicia para que desarrollen sus importantes funciones en línea con el cumplimiento de todo el Estado mexicano de las obligaciones y estándares internacionales señalados.

La participación también está presente en varios aspectos del proyecto. Esto va desde el mismo proceso de discusión y aprobación de la ley, sobre el cual la ONU-DH ha reiterado la importancia de realizar un proceso de consulta y discusión público, incluyente, transparente y efectivo, previo a la aprobación de un proyecto de esta naturaleza. En este sentido, expresamos nuestro reconocimiento a la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados por llevar a cabo este esfuerzo de audiencias públicas para el diálogo sobre los contenidos del proyecto.

Sin duda otro aspecto de la mayor relevancia en el tema de la participación es el papel de las víctimas en las investigaciones. La actual Ley Orgánica establece algunas disposiciones que otorgan más derechos a las víctimas en el marco de la investigación penal, que convierten a la víctima en un actor más proactivo y que favorece que el Ministerio Público actúe con mayor transparencia. En particular, se tendría que garantizar la realización efectiva de peritajes independientes, cuando son impulsadas por las víctimas en las investigaciones. De igual forma, se tendría que buscar la participación de las víctimas en procedimientos de responsabilidad administrativa derivados de actos que hayan afectado sus derechos. Lamentamos que estas disposiciones no fueran incorporadas al proyecto y confiamos en que este aspecto será examinado nuevamente en cuenta en la Cámara de Diputados.

Finalmente, en lo que respecta a la transparencia y rendición de cuentas, la ONU-DH consideró muy positivo que el proyecto aprobado por el Senado haya reincorporado el Consejo Ciudadano de la FGR. La creación de este órgano en la actual Ley Orgánica fue una de sus grandes aportaciones y proponer su exclusión fue una de los mayores elementos de preocupación sobre el proyecto. Esperamos que este órgano entre en funciones a la brevedad, ya que es un elemento muy importante de participación y rendición de cuentas al interior de la FGR.

Hay otros aspectos relacionados con la transparencia y rendición de cuentas que quedaron pendientes. La ONU-DH alertó que la regulación que establece el proyecto sobre el acceso a la información de la FGR contiene deficiencias, no se ajusta a los altos estándares establecidos en la Ley General en materia de transparencia y podría contribuir a la opacidad.

También relacionado con la transparencia se encuentra el tema de perfiles y nombramientos de los puestos de liderazgo de la FGR. Reconocemos avances en cuanto a la regulación de perfiles y procesos de nombramientos, lo cual era uno de los aspectos con mayores limitaciones técnicas del proyecto inicial. Sin perjuicio de los avances, aún pueden hacerse mejoras sobre los perfiles y requisitos para elegir a las y los fiscales especializados, aspecto que sí se encuentra regulado en la actual Ley Orgánica. Asimismo, hemos alentado a que el proyecto también prevea el Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera creado por la actual Ley Orgánica, lo cual podría ser una garantía tanto de transparencia de la institución como de autonomía del personal que integra a la FGR.

Quisiera finalizar estas palabras subrayando la urgente necesidad de que México cuente con fiscalías cuyo desempeño efectivo sea capaz de poner fin a los alarmantes índices de impunidad que prevalecen y así velar por los derechos de las víctimas. En los últimos años, los crímenes complejos que involucran a miles de víctimas, incluso graves violaciones a derechos humanos, han ratificado la urgencia de una transformación profunda en la procuración de justicia en México. La Ley Orgánica actual, adoptada por la misma legislatura que ahora busca aprobar otra legislación, sentó las bases para esta transformación. Esperamos que el proyecto cuya adopción de encuentra en marcha abone en favor de este cambio tan necesario.

Desde la Oficina en México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, reiteramos nuestro vivo interés y plena disponibilidad para continuar prestando asesoría técnica en el marco de nuestro mandato, a fin de que tanto la legislación como su implementación se ajusten a los más altos estándares internacionales, en beneficio de los derechos de las víctimas y de toda la sociedad mexicana.