Intervención de Jesús Peña Palacios, Representante Adjunto de ONU-DH en el Foro: “Actualidad y perspectiva normativa, social y política de los pueblos indígenas en México”

Buenas tardes.

La Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos agradece a la Diputada Irma Juan Carlos, así como a la Comisión de Pueblos Indígenas y Afromexicanos de la Cámara de Diputados la organización de este seminario y la invitación recibida para participar. Asimismo, transmito un cordial saludo a quienes participarán en este foro, así como a todas las personas que lo siguen a través del Canal del Congreso y redes sociales.

En los últimos 30 años el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha dado un amplio reconocimiento a los derechos de las personas y pueblos indígenas, desarrollando diversos estándares internacionales sobre esos derechos. En particular:

• El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales (Convenio 169) de 1989[1].
• La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Declaración o DNUPI), de 2007[2].

Ambos son los dos principales hitos del derecho internacional en la materia, reconociendo, entre otros, el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas.

En un momento en que ya han transcurrido más de 15 años desde la aprobación de la Declaración y 30 años desde la aprobación del Convenio 169, es muy relevante analizar los retos y desafíos que persisten en la perspectiva normativa, social y política de los pueblos indígenas en México, a la luz de los estándares internacionales a los cuales el Estado se ha comprometido. Sin olvidar que además este año celebramos el 75 Aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, documento que marca un hito en la historia de los derechos humanos y que nos invita a impulsar y actualizar su promesa de libertad, igualdad y justicia para todos y todas.

En aras del tiempo y teniendo en cuenta las intervenciones que harán quienes me acompañan en el panel, me ceñiré a tres temas fundamentales: el derecho a la libre determinación, el derecho al territorio y el papel de las mujeres indígenas.

El derecho a la libre determinación

Ante la histórica exclusión y discriminación que han vivido los pueblos indígenas, el reconocimiento del derecho a la libre determinación es la premisa fundamental[3] para el ejercicio de los demás derechos, tanto individuales como colectivos, de los pueblos indígenas[4]. Por lo cual, es clave que los Estados puedan reconocer y garantizar este derecho[5] para que los pueblos indígenas puedan acceder a los demás derechos.

En este marco, desde ONU-DH México saludamos los esfuerzos realizados con los pueblos y comunidades indígenas para hacer realidad este derecho en su territorio[6]. Además, se ha observado como se está continuando la recepción a nivel nacional de los derechos de los pueblos indígenas, en particular con el reconocimiento constitucional al derecho a la libre determinación, efectuado, por ejemplo, en México en el 2001. Asimismo, existe la propuesta de reforma constitucional que está promoviendo el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas para, entre otras cosas, profundizar la armonización de los estándares internacionales de derechos de los pueblos indígenas en México.

Al mismo tiempo, es importante recordar que en diversas ocasiones este reconocimiento legal no se ha traducido en prácticas que hayan garantizado ese derecho para los pueblos indígenas, quienes han denunciado violaciones al derecho a la libre determinación, utilizando los mecanismos legales existentes y visibilizando la necesidad de un reconocimiento más amplio de este derecho.

Los estados tienen el deber de proteger y promover los derechos de los pueblos indígenas y para cumplir con sus obligaciones pueden establecerse mecanismos como:

• El reconocimiento de su autonomía o autogobierno en asuntos internos y locales;
• La disposición de recursos para financiar sus funciones autónomas;
• El reconocimiento formal de las instituciones tradicionales y de los sistemas propios de justicia;
• El reconocimiento del derecho que tienen a determinar y a elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo de sus tierras o territorios;
• La consulta previa a la adopción de decisiones que puedan afectarlos;
• Su consentimiento previo a la ejecución de proyectos o planes de inversión que puedan causar un impacto significativo en su pueblo;
• La participación activa en la determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que los afecten;
• La participación plena y efectiva en la vida pública, entre otros.

Asimismo, la Relatora Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ha señalado también que “la libre determinación es esencial para las iniciativas de conservación de las tierras porque guarda relación con los derechos sobre la tierra y el derecho a participar en los procesos y en la adopción de decisiones que afectan a los indígenas, como la creación y gestión de zonas protegidas”[7].

En este marco, queremos mencionar de forma especial los esfuerzos que el Instituto Nacional de Pueblos Indígena está realizando para construir Planes de Justicia con los pueblos indígenas del país con el propósito de reparar las violaciones históricas a sus derechos humanos que han sufrido. La publicación ayer del decreto[8] de protección de los sitios sagrados del Pueblo Wixarika (guirárika) y otros es un ejemplo de estos avances, así como las decisiones que se han tomado para restituir derechos al pueblo Yaqui[9].

No obstante, siguen pendiente las reformas legislativas que permitan la plena incorporación de los derechos expresados y por tanto alentamos al Congreso a continuar impulsando las reformas que están pendientes.

El derecho al territorio.

 

En la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y en otros instrumentos normativos se hace referencia a la importancia del derecho al territorio para los pueblos indígenas. La tierra y el territorio son un elemento clave para el ejercicio del derecho a la autonomía y la libre determinación de los pueblos indígenas, así como el mantenimiento de prácticas ancestrales y culturales. En este sentido, los estándares internacionales de derechos humanos reconocen derechos colectivos sobre la tierra y el territorio de los pueblos indígenas: estos derechos comprenden la relación que los pueblos indígenas tienen con sus tierras y sus recursos naturales (comprendiéndose, por ejemplo, los del subsuelo), así como la protección del medio ambiente y de la biodiversidad de sus territorios.

El derecho al territorio está conexo con otros derechos, que han sido de enorme visibilidad pública, como la consulta[10] y el consentimiento los cuales no solo se encuentran estrechamente vinculados con la realización de otros derechos humanos –tanto individuales como colectivos– de los pueblos indígenas; sino que constituyen una expresión concreta del derecho a la libre determinación y uno de los medios a través de los cuales pueden ejercer su derecho a participar, a definir su propio concepto de desarrollo y como se destina su tierra y territorio[12].

Actualmente, en México, tenemos que reconocer que pueblos y personas indígenas enfrentan obstáculos para ejercer su derecho al territorio y otros derechos humanos conexos, como:

• La pobreza extrema
• La violencia de actores no estatales, incluidos grupos del crimen organizado
• La falta de reconocimiento de los sistemas normativos e instituciones propias de los pueblos indígenas
• El acaparamiento y apropiación paulatina de las tierras indígenas
• El diseño e implementación de proyectos de inversión por parte del Estado y de empresas privadas sin consulta ni consentimiento en los casos previstos por los estándares internacionales.

En ese contexto, se han registrado otras violaciones de derechos humanos que también afectan a los pueblos y comunidades indígenas, tales como desapariciones, acaparamiento de tierras, impactos ambientales o criminalización.

Por ejemplo, la Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos ha señalado que el 40% de los casos de desplazamiento interno en México afectan a pueblos indígenas, formulando recomendaciones para que el Estado pueda adoptar un enfoque de interculturalidad en la atención de las personas desplazadas internamente[13]. En este marco, es clave que en la discusión de una ley general sobre desplazamiento interno se pueda incluir el enfoque intercultural.

Asimismo, de acuerdo con datos del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO), para febrero de 2023 habría aproximadamente 200 personas desaparecidas pertenecientes a comunidades indígenas; sin embargo, se estima que el número de casos puede ser mucho mayor, en parte porque no todas las autoridades encargadas de alimentar el referido registro lo hacen con un enfoque diferenciado visibilizando la identidad indígena de la víctima. Según lo señalado por el Comité de la ONU contra la Desaparición Forzada (CED) en su informe con ocasión de su primera visita a México, las desapariciones de personas indígenas ocurren “principalmente en el contexto de conflictos sociales y territoriales vinculados con el desarrollo de megaproyectos de índole minera o energética o tras el despojo o acaparamiento de tierras para explotación económica por parte de grupos del crimen organizado u otros actores privados, con diferentes niveles de involucramiento o aquiescencia de servidores públicos”[14].

En materia de personas defensoras indígenas, a pesar de los esfuerzos del Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas para avanzar en la adopción de medidas de protección en casos de personas defensoras indígenas, desde 2019, la ONU-DH ha registrado al menos 46 casos de personas defensoras indígenas (43 hombres y 3 mujeres) que fueron asesinadas o desaparecidas con un posible vínculo con su labor de defensa, lo que constituye casi el 30% de todos los casos de personas defensoras de derechos humanos asesinadas o desaparecidas que ha conocido la ONU-DH México en dicho periodo. En 32 de los 46 casos, las personas defensoras indígenas realizaban actividades en la temática ambiental y en 33 casos habían sufrido incidentes previos de seguridad, que fueron denunciados en 10 casos[15].

Como se ha expuesto, en la atención al desplazamiento interno, las desapariciones o la protección de personas indígenas defensoras está pendiente la incorporación del enfoque intercultural y se espera que el Congreso, en consulta con los pueblos indígenas, tenga un liderazgo en la superación de estas problemáticas.

El papel de las mujeres indígenas.

En agosto de 2022, diversos expertos de la ONU en derechos de los pueblos indígenas[16] subrayaron que la preservación de las comunidades, valores y formas de vida de los pueblos indígenas depende de que las mujeres y niñas indígenas recuperen sus roles como líderes dentro de sus comunidades, instando a los Estados a tomar medidas afirmativas para garantizar su pleno derecho público y político a la participación. En concreto expresaron:

Señalaron: “Las mujeres indígenas son agentes activas de cambio en la sociedad y campeonas de la sostenibilidad. Las mujeres indígenas son guardianas de una acumulación colectiva de conocimientos científicos y habilidades técnicas relacionadas con la alimentación y la agricultura, la salud y la medicina, la gestión de los recursos naturales, el cambio climático, el idioma, las artes, la artesanía y las prácticas espirituales. Este conocimiento científico tiene un papel clave que desempeñar para salvaguardar los ecosistemas y garantizar la justicia y la equidad ambientales. La comprensión profunda de las mujeres indígenas sobre la botánica y las especies animales es una herramienta poderosa para mitigar los impactos catastróficos del cambio climático.”[17]

Ante los retos y oportunidades del derecho a la libre determinación, es también primordial también garantizar en las acciones que el Estado realice, la más amplia inclusión de los diversos actores de los pueblos y comunidades indígenas, en específico las mujeres, las personas que presentan alguna discapacidad y de niños, niñas y jóvenes indígenas.

Muchas gracias.

[1] Adoptado en Ginebra, el 27 de junio de 1989. Disponible en https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf. El Convenio 169 fue ratificado por el Estado mexicano el 5 de septiembre de 1990.

[2] Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, A/RES/61/295, Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. Disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/61/295

[3] El derecho a la autodeterminación se encuentra reconocido en diferentes instrumentos internacionales, tales como: la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (artículos 3, 4, 18, 19, 23 y 32); el Convenio 169 de la OIT (artículos 2.1, 6.b, 7, 15, etc.); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 1); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 1); y la Observación General No. 21 del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sobre el derecho a la libre determinación.

[4] ONU. “Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas”, James Anaya. A/HRC/12/34, 15 de julio de 2009, párr. 41, disponible en https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/145/85/PDF/G0914585.pdf?OpenElement

[5] La Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas ha señalado que “La libre determinación es un derecho en sí mismo y también una condición necesaria para la realización de otros derechos humanos. Este derecho es un principio fundamental del derecho internacional … es un derecho general de los pueblos indígenas, por su carácter intersectorial y porque afirma su derecho a perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural.” Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas a la Asamblea General de Naciones Unidas, A/71/229, 29 de julio de 2016, párr. 22. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/241/12/PDF/N1624112.pdf?OpenElement

[6] En México, en los últimos años, se han dado diversos ejemplos de ejercicio del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, entre los cuales se podrían citar algunos ejemplos significativos:

• El ejercicio del derecho a la libre determinación en diversos municipios de la meseta purépecha en el Estado de Michoacán.
• El proceso de reconocimiento de los derechos territoriales y de agua en el Valle de Ocotlán, Oaxaca.
• El ejercicio de autoconsulta de las comunidades indígenas Maya en el Estado de Yucatán.

[7] Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas a la Asamblea General de Naciones Unidas, A/71/229, 29 de julio de 2016, párr. 22. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/241/12/PDF/N1624112.pdf?OpenElement

[8] DECRETO por el que se reconocen, protegen, preservan y salvaguardan los lugares y sitios sagrados y las rutas de peregrinación de los pueblos indígenas Wixárika, Náayeri, O’dam o Au’dam y Mexikan, y se crea la Comisión presidencial para su cumplimiento, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 09 de agosto de 2023, disponible en https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5698089&fecha=09/08/2023#gsc.tab=0

[9] Por ejemplo véase DECRETO por el que se entregan, en restitución y resarcimiento, a favor del Pueblo Yaqui los polígonos ubicados en los municipios de Guaymas y Cajeme, estado de Sonora, con una superficie total de 29,241-68-10.17 hectáreas (veintinueve mil doscientas cuarenta y un hectáreas sesenta y ocho áreas diez punto diecisiete centiáreas), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de octubre de 2022, disponible en https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5670065&fecha=29/10/2022#gsc.tab=0

[10] La consulta indígena es una obligación del Estado. El Convenio 169 de la OIT aclara en el artículo 6 que los Estados deberán realizar consultas cada vez que haya alguna medida administrativa o legislativa susceptibles de afectarles directamente. Asimismo, es una obligación explicita en diversas materias. En programas de formación (art. 22 del Convenio 169), instituciones académicas (art. 27 del Convenio 169), medidas contra el analfabetismo de niños y niñas (art. 28 del Convenio 169), para combatir la discriminación (art. 15 de la Declaración), explotación infantil (art. 17 de la Declaración), actividades militares en sus territorios (art. 30 de la Declaración), actividades transfronterizas (art. 36 de la Declaración). Y es una obligación especial y reforzada en materia de tierra, territorio y recursos naturales de los pueblos y comunidades indígenas. (Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, El derecho a la consulta de los pueblos indígenas: la importancia de su implantación en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala, 2010, visible en https://issuu.com/hchr/docs/derecho_consulta_is).

[11] Conforme a los estándares internacionales, existen supuestos específicos en los que no sólo es obligatorio realizar la consulta, sino que el Estado requiere necesariamente obtener el consentimiento de los pueblos indígenas para poder proceder con la medida consultada, por ejemplo cuando hay un riesgo de desplazamiento y (Art. 10 DNUDPI); traslado y reubicación de los pueblos y comunidades indígenas desde las tierras que ocupan (Art. 16 Convenio 169 OIT); almacenamiento y eliminación de materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas (Art. 29 DNUDPI), actividades militares en su territorio, salvo cuando haya interés público (Art. 30 DNUDPI); Actividades extractivas con impactos ambientales, sociales y culturales significativos (véase A/HRC/24/41); grandes planes de desarrollo o inversión que puedan tener un impacto profundo en los derechos de propiedad (CorteIDH, Saramaka vs. Surinam). En estos supuestos el resultado o decisión de la comunidad o pueblo indígena es obligatorio. El consentimiento es un principio que apunta a un entendimiento mutuo y a la adopción de decisiones por consenso en lugar de imponer la voluntad de una parte sobre la otra y no significa un “poder de veto” unilateral de los pueblos. (Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, El derecho a la consulta de los pueblos indígenas: la importancia de su implantación en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala, 2010).

[12] Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, El derecho a la consulta de los pueblos indígenas: la importancia de su implantación en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala, 2010, pp. 41-56.

[13] Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los desplazados internos, Sra. Cecilia Jiménez-Damary, Declaración de cierre de misión a México, del 29 de agosto al 9 de septiembre de 2022, disponible en https://hchr.org.mx/wp/wp-content/uploads/2022/09/20220909-eom-mexico-sr-idps-es.pdf

[14] CED/C/R.9 (Hallazgos), Informe del Comité contra la Desaparición Forzada sobre su visita a México al

amparo del artículo 33 de la Convención, párr. 21, disponible en https://hchr.org.mx/wp/wp-content/uploads/2022/04/Informe-de-visita-a-MX-del-Comite-contra-la-Desaparicion-Forzada-abril-2022.pdf.

[15] “En el Día Internacional de los Pueblos Indígenas, ONU-DH recuerda que el derecho a la defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas debe ser protegido y garantizado”, Comunicado de prensa, 09 de agosto de 2023, disponible en https://hchr.org.mx/comunicados/en-el-dia-internacional-de-los-pueblos-indigenas-onu-dh-recuerda-que-el-derecho-a-la-defensa-de-los-derechos-humanos-de-los-pueblos-indigenas-deber-ser-protegido-y-garantizado/#:~:text=garantizado%20%7C%20ONU%2DDH-,En%20el%20D%C3%ADa%20Internacional%20de%20los%20Pueblos%20Ind%C3%ADgenas%2C%20ONU%2DDH,9%20de%20agosto%20de%202023

[16] Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, el Fondo de contribuciones voluntarias de las Naciones Unidas para los pueblos indígenas y el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

[17] Comunicado de prensa “Los Estados deben garantizar roles de liderazgo para las mujeres indígenas: Expertos de la ONU”, Ginebra, 8 de agosto de 2022. Disponible en: https://hchr.org.mx/comunicados/los-estados-deben-garantizar-roles-de-liderazgo-para-las-mujeres-indigenas-expertos-de-la-onu/