México ante los Objetivos de Desarrollo Sostenible: Jan Jarab

El periodo de transición de un Gobierno al otro representa sin duda una buena oportunidad para esta reflexión: para una reflexión sobre los logros y las carencias; las lecciones aprendidas de los 16 o 17 años de políticas públicas con enfoque de derechos humanos en México.

La Oficina en México del Alto Comisionado para los Derechos Humanos se desempeñó desde el inicio en la construcción de las políticas públicas en el ámbito de derechos humanos – o, mejor dicho, políticas públicas con un enfoque, una vertiente de derechos humanos que deben desarrollarse a través del espectro de todas las políticas públicas – . La Oficina en México se abrió en 2002, y su primera tarea principal fue la elaboración de un diagnóstico que sirvió después como base para la creación del primer Plan de Acción Nacional de Derechos Humanos. Y por supuesto, en los años siguientes, la Oficina del Alto Comisionado en México ha brindado asistencia técnica no sólo a los sucesivos gobiernos federales, sino también a nivel de las entidades federativas, en los programas estatales.

Hemos tenido un rol particularmente activo – y lo digo con orgullo, porque es un rol de la Oficina en México que ha sido reconocido también a nivel internacional, en varios países de América Latina y en otras partes del mundo – en el desarrollo de los indicadores de derechos humanos, utilizando una herramienta conceptual que cuenta con tres tipos de indicadores: de estructura, de proceso y de resultado, impacto.

El trabajo con los programas nacionales de derechos humanos, y el simultáneo trabajo con indicadores, nos permitieron entender mejor los desafíos que existen en todo país (no sólo en México) en los procesos de construcción de políticas públicas verdaderamente eficaces para mejorar el goce de los derechos humanos por todas y todos. Dicho en otras palabras, como es difícil llegar desde las voluntades y las retóricas, pasando por las estructuras adecuadas y procesos incluyentes, a los resultados evaluables, medibles por las propias autoridades y por observadores independientes y sobre todo, resultados tangibles desde la perspectiva de los propios titulares de derechos…

La necesidad de implementar políticas públicas para impulsar la realización de los derechos humanos atiende primordialmente a una lógica de prevención de violaciones y se justifica en tanto que su objetivo es transformar las estructuras sociales, políticas, económicas y culturales que generan dichas violaciones, lo cual implica atender las problemáticas en sus causas y no sólo en sus consecuencias.

La perspectiva de derechos humanos en el proceso mismo de construcción de la política pública, promueve el empoderamiento de la sociedad civil para exigir sus derechos, a la vez que la erige en corresponsable del seguimiento a la implementación de las acciones del Estado en su conjunto. Asimismo, permite fortalecer las capacidades de las instituciones públicas para responder a las obligaciones internacionales que les corresponden.

En México la elaboración de programas de derechos humanos nacionales y estatales se ha convertido en una importante herramienta para trasladar los estándares internacionales de derechos humanos a una palpable realidad para todas las personas en el país. Sin embargo, los planes de acción necesitan ser trasladados en verdaderas políticas públicas; necesitan presupuestos para acciones concretas, porque sin ellos se pueden quedar como meros deseos, meros planes en papel.

DESARROLLO Y DERECHOS HUMANOS

En la última década, simultáneamente con el desarrollo de los programas nacionales y estatales de derechos humanos en México, hemos participado a nivel internacional en las discusiones sobre el seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio – discusiones en las cuales México tomó, por supuesto, un rol activo, como ya es la tradición de la diplomacia mexicana. Este proceso concluyó, como sabemos, con la adopción de la nueva Agenda de Desarrollo Sostenible, sobre la cual los organizadores me han pedido dirigir a ustedes el mensaje principal de mi ponencia de hoy.

Me parece muy oportuno que los organizadores hayan decidido integrar una presentación sobre los Objetivos del Desarrollo Sostenible en un evento que tiene por tema las políticas públicas en el ámbito de derechos humanos – reconociendo, entonces, que no se trata de dos temas distintos, sino de temas profundamente vinculados.

Siendo mi mandato el de derechos humanos, tal vez no les sorprendería que voy a intentar presentarles una interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde la perspectiva “derechohumanista”, reflexionando sobre la dimensión de los derechos humanos en la Agenda 2030 que va más allá de las menciones explícitas de los derechos humanos en la agenda.

De hecho, se trata de la nueva interpretación de cómo se relacionan los conceptos de “desarrollo” y “derechos humanos”.

Permítanme, por favor, regresar en este momento a más de tres décadas atrás.

Desde 1986, a partir de la adopción de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, se reconoce éste como un “proceso global económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los [seres humanos] sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan.”

En esta definición ya podemos identificar los elementos de lo que llamamos el enfoque de derechos humanos para el desarrollo, o el desarrollo basado en derechos humanos, como entender al sujeto como partícipe del desarrollo y no como objeto beneficiario de la caridad del Estado. Lo que verdaderamente implica es que las personas cuenten con la garantía de que hay formas activas e informadas de participar, en condiciones de igualdad, en la toma de decisiones que les afecten de manera directa; y que a su vez insiste en el desarrollo debe darse bajo el principio de igualdad y no discriminación y por ende, beneficiar a todas las personas.

El debate iniciado en la década de los 90, entre derechos humanos y desarrollo ha empezado a saldarse con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODSs) a los que hoy nos estamos refiriendo, pues el desarrollo al que se aspira como humanidad es aquel que reconoce a los derechos humanos como su eje de construcción. Como lo muestra la Agenda 2030, hoy por hoy las comunidades de desarrollo y de derechos humanos ya no constituyen dos “tribus” distintas; persisten, evidentemente, algunas diferencias, pero somos más cercanos que nunca.

En las últimas dos décadas, la Oficina del Alto Comisionado en Ginebra ha tenido un rol preponderante en el desarrollo de las herramientas conceptuales y de la metodología del enfoque del desarrollo basado en derechos humanos – una metodología que parte del reconocimiento de todos los beneficiarios del desarrollo como titulares de derechos. Reitero: sujetos activos y no sólo beneficiarios pasivos de las políticas de desarrollo del Estado. Esto implica que los beneficiarios de proyectos del desarrollo – siendo titulares de derechos – deberían ser involucrados en el diseño, implementación y monitoreo de todos estos proyectos, y no sólo proyectos individuales, sino de las políticas.

Esto es muy relevante para México, en el contexto de un modelo “desarrollista” que sigue otorgando concesiones para megaproyectos, muchas veces en territorios indígenas, proyectos no consultados con las poblaciones que afectan, o consultados de manera formalista, sólo para obtener un aval de algo que se va a realizar sí o sí – de proyectos poco sostenibles desde la perspectiva social y ambiental.

Estimadas y estimados colegas,

Estoy convencido que la lógica del enfoque de derechos humanos para el desarrollo se puede ver reflejada en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (y sus 169 metas) propuestos por el Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible que constituyen el núcleo de la agenda para el desarrollo a partir del año 2015.

Sin embargo, no siempre se entiende así. Llama la atención que el informe voluntario entregado por el Estado mexicano ante el foro de alto nivel sobre desarrollo sostenible, aunque contiene mucha información interesante, tiene poca perspectiva de derechos humanos y poco lenguaje de derechos humanos.

También existe una percepción por lo menos parcialmente equivocada de que los derechos humanos son sobre todo incluidos en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16, paz, justicia e instituciones sólidas, y que el asunto clave desde la perspectiva de los derechos humanos es el acceso a la justicia, contenido en este ODS – o a lo mejor también el objetivo 5, igualdad de género. Tal vez – hay que hacer autocrítica en este asunto – nosotros en la Oficina, a nivel de México y a nivel mundial, hemos parcialmente contribuido a esta percepción porque nos hemos enfocado de manera predominante a la cuestión de acceso a la justicia, y menos a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). De hecho, en general, en su larga trayectoria no sólo nuestra Oficina a nivel mundial, sino también toda la llamada comunidad de los derechos humanos ha tenido un enfoque en los derechos civiles y políticos mucho más que en los derechos económicos, sociales y culturales – lo que se puede explicar, por lo menos parcialmente, por la herencia de la guerra fría y su lógica dicotómica.

Sin embargo, esta dicotomía entre derechos civiles y políticos por un lado y los DESCA por otro ya debe ser superada, desde el inicio de los años 90 cuando la comunidad internacional llegó a constatar que los derechos humanos son indivisibles e interconectados – y también la supuesta tensión entre “desarrollo” y “derechos humanos” ya debería ser relegada a la historia. Entonces, la Agenda de Desarrollo Sostenible – todos los objetivos – deben ser interpretados como un esfuerzo de una gran síntesis. Un esfuerzo sin duda perfectible, pero en términos conceptuales un esfuerzo que reconoce la necesidad de desarrollo basado en derechos humanos. Y desde esta perspectiva, todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible tienen – necesitan – los derechos humanos como una vertiente central.

En esta reflexión me parece clave darse cuenta en qué sentido los Objetivos de Desarrollo Sostenible son distintos de los anteriores Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los críticos podrían decir que los Objetivos del Milenio eran más fáciles de entender (entonces: de vender al gran público) y los resultados más fáciles de medir, y sin duda tendrían por lo menos parcialmente razón: pero el mundo de hoy sí es complejo, y la transición hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible refleja esta complejidad.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio sin duda contribuyeron a varias mejoras importantes en la vida de las sociedades – sería un error descartarles – y estas mejoras sí se pueden reformular, conceptualmente, en avances en el goce de varios derechos humanos. Pero no se puede decir que la lógica del Objetivos del Milenio como tal era una de los derechos humanos o del combate a la desigualdad adentro de las sociedades: muchas veces, las mejoras tangibles se dieron en la clase media o media baja de las sociedades (donde los avances eran más fácilmente alcanzables), mejorando estadísticas y dejando los más pobres atrás, entonces incrementando la brecha entre los más marginados y el conjunto de la sociedad.

En contraste, los Objetivos de Desarrollo Sostenible tienen como su punto de partida el reconocimiento de una lógica de derechos humanos, aunque a veces implícita, no siempre expresada de manera explícita: reconociendo que ya no se trata sólo de diferencias entre países supuestamente “desarrollados” y “en desarrollo”, las diferencias que se pueden definir en niveles de PIB, sino que los verdaderos desafíos, incluso en países “desarrollados”, existen adentro de las sociedades, que se trata de desigualdad – el tema explícito del Objetivo de Desarrollo Sostenible número 10 pero tema que está presente de hecho en todos los objetivos. Y cuando nos enfocamos en la desigualdad, estamos adoptando una lógica de derechos humanos, estamos adoptando una visión de la salud, la educación, la pobreza etc. desde la perspectiva de derechos: DESCA, por supuesto, pero vinculados con la falta de empoderamiento, del reconocimiento de las y los pobres como ciudadanos con plenos derechos civiles, con pleno acceso a la justicia.

Y desde esta perspectiva, toda la Agenda de Desarrollo Sostenible se convierte en un combate contra la desigualdad – en contra los factores sistémicos que obstaculizan el pleno goce de los derechos de varios grupos en la sociedad: de las mujeres, niñas y niños, de las personas pobres y en situación de movilidad humana, de las minorías étnicas, las personas que pertenecen a las comunidades indígenas y afrodescendientes, las personas con discapacidad.

De esta reflexión nace el eslogan de la Agenda 2030, no dejar a nadie atrás.

A la vez que integran los asuntos que quedaron pendientes luego del término de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los Objetivos de Desarrollo Sostenible van más allá al abordar la desigualdad, los nuevos desafíos como el cambio climático y cuestiones estructurales como el crecimiento económico sostenible, la capacidad productiva, la paz y la seguridad, y unas instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

En 2015, luego de la evaluación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los Estados parte de la ONU en voz del entonces Secretario General, Ban Ki-moon, reconocieron que, a pesar de los muchos esfuerzos y avances significativos, quedaban problemas como la pobreza y la discriminación, que las desigualdades iban en aumento, y que los más pobres entre los pobres están quedándose cada vez más rezagados.

La Agenda de Desarrollo Sostenible se ideó entonces como “…una [agenda] destinada a mejorar la vida de las personas y asegurar el ejercicio de sus derechos humanos, en plena armonía con la naturaleza.” Se pensó en ella como una “agenda universal que entraña obligaciones nacionales y mundiales para todos los países”, en donde “Todos y cada uno de los países serán responsables ante sus propios ciudadanos y ante la comunidad internacional de implementarla (…)”

Desde Naciones Unidas, estamos conscientes que los objetivos y metas contenidos en la Agenda 2030 son ambiciosos, pero también que poseen el potencial para transformar la sociedad y movilizar a personas y países.

CONCLUSIÓN: LOS RETOS PARA MÉXICO

En conclusión, permítanme por favor regresar al tema de desarrollo y derechos humanos en México. Son muchos y variados los pendientes en materia de desarrollo con enfoque de derechos humanos.

Por ejemplo, el Informe de Evaluación de la Política Social 2018 de CONEVAL señala entre otras cosas:

• En México, el 43.6% de la población está en situación de pobreza, lo que significa que 4 de cada 10 habitantes tiene esta condición.
• A nivel de los hogares, si bien el poder adquisitivo del ingreso laboral se incrementó entre 2014 y 2016, se redujo en los años siguientes, y la desigualdad en la distribución del ingreso se ha mantenido elevada.
• El análisis del derecho a la alimentación encontró que quienes reciben los ingresos más bajos o viven en zonas rurales son los que ven más vulnerado el ejercicio de su derecho a la alimentación.
• A partir del diagnóstico de derechos sociales y sus dimensiones, consistentemente hay grupos de población cuyo ejercicio de derechos se encuentra comprometido. México está todavía lejos de tener oportunidades y participación en igualdad de circunstancias para todos los grupos sociales. La población indígena, por ejemplo, enfrenta brechas en todos los casos en que se compara con población no indígena, la situación se agrava cuando además de ser indígena son mujeres.

El Informe de Evaluación 2018 llama la atención sobre la necesidad de superar la planeación sectorial y trabajar cada vez más en una planeación enfocada en la atención del cumplimiento progresivo de los derechos sociales, para contar en un futuro cercano con un país con grupos sociales diversos, pero con oportunidades similares de tener éxito en lo económico y social. Además de los instrumentos presupuestarios tradicionales, estrategias de nivelación, inclusión y de acción afirmativa, en casos concretos y en tiempos específicos, pueden acelerar la existencia de un punto de partida igual para toda la población. Enfocar la planeación en el acceso efectivo de los derechos y la reducción de pobreza multidimensional puede ser la ruta que México se trace para encarar tanto la Agenda 2030 como sus propios compromisos constitucionales.

“(…) Para mejorar en el desarrollo social es necesario avanzar en el cumplimiento de los derechos y reducir las brechas que aún existen entre diferentes grupos sociales en el país, así como diseñar instrumentos de política pública que igualen las oportunidades de toda la población”, concluye CONEVAL.

Efectivamente, el enfoque de derechos humanos como transversal a toda la política pública, sobretodo aquella relativa al de desarrollo social, es la manera en la que los Objetivos de Desarrollo Sostenible se verán a su vez atendidos. Desde el Plan Nacional de Desarrollo, pasando por los programas sectoriales.

Para alcanzar el ideal de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, me permito exhortar a todos a entender que «Los derechos humanos… son lo mejor de nosotros.»

¡Démosles vida!

Gracias por su atención.