Retrocesos en el modelo de seguridad desde los estándares internacionales – Palabras de Guillermo Fernández-Maldonado

Agradezco a la familia Alvarado, a las mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco y a las organizaciones acompañantes, Centro Prodh, el Centro de Derechos Humanos de las Mujeres (CEDEHM) y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), por invitarnos a participar en este evento. Hace poco, en el Foro de Derechos Humanos del Sistema Universitario Jesuita en Guadalajara, tuve el privilegio de compartir el espacio con María de Jesús Alvarado, de escuchar su valiente historia y camino hacia la justicia, verdad y reparación integral. Hoy me complace encontrarme con algunas de las víctimas de los dos casos resueltos por la Corte Interamericana.

Para ONU-DH estos espacios tienen un gran valor. Es esencial reiterar el reconocimiento a la valentía y perseverancia de las víctimas, por la acción o inacción del Estado, que luchan incansablemente por la vigencia de sus derechos, tanto para ellas como las demás víctimas. Es gracias a las víctimas, a las personas defensoras de derechos humanos, a sectores de la academia y a periodistas que, en gran medida, hoy conocemos el impacto de políticas de seguridad alejadas de las normas y estándares internacionales. Es por su acción que se han conocido los casos de abusos de agentes de las fuerzas de seguridad. Sus denuncias, testimonios e incidencia han sido esenciales para el desarrollo de los estándares internacionales para la actuación de los Estados ante abusos cometidos por agentes de la fuerza pública y de las fuerzas armadas.

En términos generales, en México se ha entendido la militarización como:

1. El despliegue de las Fuerzas Armadas en las ciudades y áreas rurales para ejercer funciones de seguridad pública y “combate” a la delincuencia organizada, así como a otras situaciones que consideran una amenaza;
2. La vigencia de un paradigma militar en la seguridad pública, que puede incluir, además del empleo de fuerzas militares en tareas de seguridad ciudadana: la designación de militares en activo, con licencia o en retiro en puestos públicos relacionados con la seguridad, migración, centros penitenciarios, procuración de justicia y otras actividades civiles; la emulación de prácticas de índole militar al interior de las corporaciones catalogadas como civiles, el debilitamiento de la participación de autoridades civiles y la ciudadanía en temas de seguridad; la priorización del uso de la fuerza en situaciones de seguridad frente a alternativas de más largo plazo.
3. Una creciente tendencia a categorizar toda actividad realizada por las fuerzas armadas como de “seguridad nacional”, aun si son de auxilio de autoridades civiles y que en esencia y materialmente no son de seguridad nacional. Como lo ha adelantado ya la ONU-DH, de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, las limitaciones de acceso a la información, incluyendo por motivos de seguridad nacional, deben salvaguardar un interés legítimo y ser necesarias. Por ello todos los estados deben abstenerse de restricciones generalizadas de acceso a la información pues son incompatibles c/estándares internacionales.[1] Sobre esta base, un criterio institucional (que la actividad la realice SEDENA, SEMAR o GN) o un criterio personal (que la actividad la realicen los militares), como base para clasificar información como reservada por motivos de seguridad nacional, no es compatible con los estándares internacionales sobre el derecho de acceso a la información, el deber estatal de transparencia, rendición de cuentas y respeto del derecho a un recurso efectivo, además de ser un factor que contribuye con la impunidad.

Los estándares internacionales sobre seguridad y derechos humanos son claros:

• Las fuerzas armadas deben permanecer en sus instalaciones militares. La jurisdicción militar es cerrada, extraordinaria, excepcional y solo cubre aspectos estrictamente relacionados con la disciplina militar y;
• La perspectiva de derechos humanos aborda la criminalidad y la violencia mediante el fortalecimiento de la participación democrática y la implementación de políticas de seguridad ciudadana centradas en la protección de la persona humana, alejada de aquellas que primordialmente buscan afianzar la seguridad del Estado o de determinado orden político.[2]

En coherencia con ello, tanto el sistema universal[3] como regional[4] de derechos humanos han recomendado al Estado mexicano alejarse del paradigma de seguridad militarizada, retirar a las fuerzas militares de las tareas de seguridad de forma gradual, ordenada y medible, y transitar a un modelo de seguridad ciudadana[5], centrado en la persona humana y en la construcción de mayores niveles de ciudadanía democrática.

La militarización y su impacto en la situación de derechos humanos en México es un tema que ha preocupado a la Oficina de la Alta Comisionada y a los Procedimientos Especiales del Consejo de Derechos Humanos de la ONU desde hace 15 años. Por ejemplo, durante su visita a México, el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns[6], recomendó apartarse del paradigma militar en actividades policiales y advirtió que, en cualquier país, a los efectivos militares que realizan labores policiales les cuesta mucho renunciar al paradigma militar en su desempeño por su formación y entrenamiento, lo que hace no sean aptos para mantener el orden público: el principal objetivo de un cuerpo militar es someter al enemigo valiéndose de la superioridad de su fuerza, mientras que el enfoque basado en derechos, criterio universal para evaluar el desempeño policial, se centra en la prevención, la detención, la investigación y el posterior enjuiciamiento, en cuyo marco el uso de la fuerza es el último recurso y la fuerza letal sólo se permite para salvar vidas humanas.

Ya en 2014 el Relator Especial advirtió que mantener un enfoque militar en la seguridad pública expondría a la población civil a abusos por las fuerzas armadas y de seguridad, con insuficiente rendición de cuentas en la jurisdicción militar y retos importantes en la justicia civil, lo que impide el enjuiciamiento efectivo de militares acusados de abusos graves. En 2016, en seguimiento a su visita[7], el Relator abordó los problemas por la prolongada militarización, como la persistencia de abusos, poca rendición de cuentas y acceso a la justicia para víctimas e insistió en la necesidad de contar con un marco legislativo para el uso de la fuerza.

Por su lado, durante su visita a México en 2014, el Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, Juan Méndez[8], insistió en que la militarización de la seguridad pública abarca no sólo la participación directa de fuerzas armadas en tareas que son propias de corporaciones civiles, sino también incorporar militares retirados o en licencia a corporaciones civiles de seguridad, así como el entrenamiento militar de las fuerzas civiles de seguridad. El Relator fue claro en que un enfoque militarizado compromete los principios que, desde el derecho internacional de los derechos humanos, deben regir la fuerza pública y las garantías de los detenidos.

En su reciente visita, el Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU destacó que el enfoque de seguridad adoptado por el Estado mexicano es insuficiente, inadecuado y constituye una de las causas profundas y no atendidas que explican las desapariciones en el país.[9]

En el sistema interamericano, 6 de las 11 sentencias emitidas por la Corte Interamericana relativas a México refieren a violaciones de derechos humanos por miembros de las fuerzas armadas. Es gracias a las víctimas que denunciaron los abusos y a las organizaciones que le acompañaron que hoy el Estado mexicano tiene lineamientos claros sobre las medidas de prevención y no repetición, para evitar abusos como los ocurridos desde la así denominada “Guerra Sucia” hasta la actualidad. El regreso progresivo de las fuerzas armadas a sus tareas, el mejoramiento de los mecanismos civiles de rendición de cuentas, la colaboración de los militares con las investigaciones civiles y la desmilitarización de la seguridad pública son requisitos esenciales no solo para cumplir con las sentencias de la Corte Interamericana mencionadas, sino también con las recomendaciones de otros órganos internacionales.

Permítanme referirme con mayor detalle al Caso Alvarado,[10] sobre el cual la Corte Interamericana emitió una sentencia condenatoria en 2018. Esta sentencia ha sido crucial para entender los impactos de derechos humanos del despliegue de los militares en las calles. Es la primera que declara la responsabilidad internacional del Estado mexicano por violaciones graves a derechos humanos en el marco de la militarización de la seguridad pública. Gracias a la lucha de María de Jesús Alvarado y su familia hoy sabemos: (i) que los operativos conjuntos en materia de seguridad pública y combate a la delincuencia organizada encabezados por elementos de las fuerzas armadas y con participación de fuerzas federales y estatales en 2008 y años posteriores, suele implicar violaciones graves a derechos humanos (ii) que el Estado mexicano no ha contado con un sistema de justicia civil para investigar y sancionar estos casos, que la jurisdicción militar con frecuencia obstaculiza las investigaciones de elementos de las fuerzas armadas y que cuando se tomó la decisión de desplegar a las fuerzas armadas para funciones de seguridad pública, no se contaba con un sistema eficaz de mecanismos civiles de rendición de cuentas para las fuerzas armadas y; (iii) que la verdad, justicia y reparación integral, incluyendo garantías de no repetición, todavía no son la regla general para las víctimas de abusos cometidos por las fuerzas armadas.

En la esfera institucional y estructural, la sentencia es un parteaguas por establecer estándares claros para el Estado mexicano sobre el despliegue de las fuerzas armadas para funciones de seguridad. La Corte estableció que, como regla general, el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a cuerpos policiales civiles.

Cuando excepcionalmente las fuerzas armadas deban intervenir en tareas de seguridad, su participación debe ser:

1. Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso;
2. Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial;
3. Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad410 y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia, y
4. Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.

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Tras repasar los estándares internacionales y la relevancia del caso Alvarado, se puede observar que la militarización de la seguridad ciudadana ha tenido un impacto negativo en el sistema de justicia de México. Las víctimas enfrentan serios obstáculos para obtener verdad, justicia y reparación, y para que los efectivos militares sean investigados y sancionados cuando cometen delitos y violaciones a derechos humanos. El sistema de justicia civil enfrenta retos—incluyendo retrocesos en la Ley Orgánica de la Fiscalía y el sistema acusatorio sobre los cuales nos hemos pronunciado– y ciertas acciones relacionadas con las autoridades militares que han llegado a impedir o retrasar las investigaciones.[11]

Dado que las investigaciones civiles son la única posibilidad de justicia y verdad para las víctimas, la prioridad de las autoridades debería ser fortalecer el sistema de justicia civil. Por su lado, como parte de un compromiso inequívoco y claro de las fuerzas armadas con la justicia civil, deben  abstenerse de obstaculizar investigaciones y facilitar las investigaciones civiles, así como eliminar aquellas prácticas internas que puedan llegar a constituir obstáculos para la verdad, justicia y reparación. Entre las medidas que pueden tomarse se encuentran:

• Proporcionar toda la información en su poder que sea relevante para la investigación de violaciones a derechos humanos
• Implementar políticas de cero tolerancia al encubrimiento de violaciones a derechos humanos tanto de soldados como de mandos medios y altos
• Poner en práctica medidas de escrutinio (vetting) sobre todos los elementos de las fuerzas armadas, a fin de asegurarse de que no tienen antecedentes de violaciones a derechos humanos, encubrimiento, omisiones o actuaciones indebidas durante la investigación de violaciones a derechos humanos, incluyendo casos de desaparición forzada

No hay duda sobre la importancia de la voz y experiencia de las víctimas cuando se analizan los efectos del fenómeno de la militarización de la seguridad pública en México. Es por ello que todo debate sobre temas como la estrategia de seguridad, despliegue de las fuerzas armadas o creación de nuevas fuerzas de seguridad civil, debe incluir la voz de las víctimas como guía para las decisiones que adopten las autoridades.

Precisamente, la participación de las víctimas o sociedad civil en temas de seguridad está detrás del Observatorio Independiente[12] que la Corte Interamericana ordenó crear en la sentencia del caso Atenco. Dicho Observatorio busca dar seguimiento a la implementación de las políticas en materia de rendición de cuentas y monitoreo del uso de la fuerza con participación de la sociedad civil, así como generar información para mejoras institucionales en la materia. Será muy importante que el Estado mexicano redoble sus esfuerzos para crear y poner en matrcha este observatorio.

Finalmente, comparto las siguientes reflexiones a modo de conclusión:

Primera.- En un régimen democrático con un Estado de derecho vigente, se debe alentar el fortalecimiento de las instituciones civiles y un enfoque de seguridad ciudadana. En palabras de la Alta Comisionada, el incremento de la participación militar en funciones civiles básicas debilita la gobernanza democrática[13]. Ninguna norma o estándar internacional de derechos humanos promueve una expansión de funciones militares en el gobierno civil;

Segunda.- La ONU-DH ya ha expresado su preocupación[14] por la permanencia de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad. La Alta Comisionada, al referirse al proceso de militarización en una intervención en el Consejo de Derechos Humanos[15] sostuvo que “cualquier uso de las fuerzas armadas en la seguridad pública debe ser estrictamente excepcional, con una supervisión eficaz” y;

Tercera.- La legislación mexicana y cualquier decisión gubernamental sobre el rol de las fuerzas armadas en la vida pública debe guiarse y tener plena coherencia con las normas y estándares internacionales que, como ya se ha mencionado, apuntan al acotamiento y vigilancia independiente de la participación militar en temas de seguridad pública y, por extensión, en otras funciones que corresponden a las autoridades civiles.

Muchas gracias